QPC 2026-1206 : l’exigence constitutionnelle de juste indemnité à l’épreuve des zones d’aménagement concerté multi-sites
Le 9 juin 2026, le Conseil constitutionnel a tenu l’audience publique de la question prioritaire de constitutionnalité n° 2026-1206, renvoyée par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 10 avril précédent. Cette QPC, qui porte sur les modalités d’évaluation de l’indemnité d’expropriation dans les zones d’aménagement concerté multi-sites, interroge la conformité de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation à l’exigence constitutionnelle de juste indemnité garantie par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
I. L’appréciation globale de la capacité des réseaux : genèse et portée d’une jurisprudence contestée
A. La qualification de terrain à bâtir sous l’empire de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation
La détermination de l’indemnité d’expropriation constitue, depuis la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, une garantie constitutionnelle dont le juge judiciaire est le gardien exclusif. L’article 17 de ladite Déclaration dispose en effet que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité » [[Article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/droit-national-en-vigueur/constitution/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789]]. Or, le montant de cette indemnité dépend en premier lieu de la qualification du bien exproprié : un terrain à bâtir ouvre droit à une indemnisation très supérieure à celle d’un terrain agricole ou d’un terrain à usage de jardin d’agrément.
L’article L. 322-3, 2°, du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique réserve la qualification de terrain à bâtir aux seuls terrains qui, un an avant l’ouverture de l’enquête publique ou de la déclaration d’utilité publique, sont « effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, dans la mesure où les règles relatives à l’urbanisme et à la santé publique l’exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d’assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains ». Par ailleurs, « lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale, comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone ».
Cette disposition, dans sa rédaction actuelle, trouve son origine dans la loi du 18 juillet 1985 et avait été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985. La ratio legis en est claire : dans une zone destinée à faire l’objet d’un aménagement d’ensemble, il serait contradictoire d’apprécier la capacité des réseaux parcelle par parcelle, car c’est précisément l’opération d’aménagement qui doit pourvoir à leur renforcement progressif [[Conseil constitutionnel, décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1985/85189DC.htm]].
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a récemment eu l’occasion de préciser l’économie de ce texte dans un arrêt du 8 janvier 2026, publié au Bulletin, qui rappelle que la qualification suppose que les réseaux soient « situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains » et que, lorsque les terrains sont situés dans une zone d’aménagement d’ensemble, « cette dimension doit être appréciée au regard de l’ensemble de la zone ». La Cour en déduit, sur le terrain probatoire, que « lorsque la qualification de terrains à bâtir n’est contestée qu’au motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, il incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier visé à l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de rapporter la preuve de cette insuffisance » [[Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/695f68cccdc6046d47987014]].
Ce renversement pragmatique de la charge probatoire, qui met à la charge de l’expropriant la démonstration de l’insuffisance des réseaux dont il a lui-même la maîtrise, constitue une avancée protectrice pour les expropriés. Il ne résout toutefois pas la difficulté centrale qui se cristallise aujourd’hui autour de la question prioritaire de constitutionnalité n° 2026-1206 : celle de l’appréciation de la capacité des réseaux à l’échelle d’une zone d’aménagement concerté multi-sites.
Le dispositif de l’article L. 322-3 est en réalité le produit d’une sédimentation législative et jurisprudentielle complexe. La loi du 18 juillet 1985 relative à l’indemnisation en matière d’expropriation avait pour objectif d’unifier les règles d’évaluation en substituant au régime antérieur, qui distinguait selon que l’expropriation était poursuivie par l’État ou par les collectivités territoriales, un corps de règles unique. C’est à cette occasion que le législateur a introduit le critère de l’appréciation globale de la dimension des réseaux dans les zones d’aménagement d’ensemble, dans un contexte où ces zones étaient nécessairement circonscrites à un périmètre urbain continu. La notion même de ZAC multi-sites était alors étrangère au droit de l’urbanisme.
B. L’extension jurisprudentielle aux ZAC multi-sites et ses conséquences indemnitaires
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, a modifié en profondeur l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme en supprimant la condition qui réservait la création de zones d’aménagement concerté à l’intérieur des zones urbaines ou d’urbanisation future. Depuis lors, une même ZAC peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts, y compris hors de toute zone urbaine. Cette faculté, censée favoriser la mixité fonctionnelle et sociale, a ouvert la voie à des montages d’aménagement couvrant des secteurs géographiquement dispersés, parfois distants de plusieurs kilomètres.
La Cour de cassation en a tiré les conséquences sur le terrain indemnitaire. Dans un arrêt du 27 mai 2021, la troisième chambre civile a jugé que, dans une ZAC constituée de plusieurs secteurs, la dimension des réseaux desservant les parcelles expropriées s’apprécie au regard de l’ensemble de la zone, et non secteur par secteur [[Cass. 3e civ., 27 mai 2021, n° 19-25.939, https://www.courdecassation.fr/decision/60b086ee8c47e68b8baf88b3]]. Cette solution a été confirmée avec netteté par un arrêt du 8 février 2023, aux termes duquel « les parcelles expropriées étant classées dans une zone d’aménagement concerté, la dimension des réseaux les desservant s’appréciait au regard de l’ensemble de cette zone » [[Cass. 3e civ., 8 févr. 2023, n° 22-10.143, https://www.courdecassation.fr/decision/63e34d17500dc805de37cde7]].
L’arrêt du 8 février 2023 mérite une attention particulière. La cour d’appel de Rennes, par un arrêt du 8 octobre 2021, avait retenu la qualification de terrain à bâtir pour les parcelles expropriées en considérant que « le code de l’expropriation n’a pas prévu l’hypothèse d’une opération multi-sites » et « qu’apprécier la capacité des réseaux au regard de l’ensemble de la zone d’aménagement concerté serait dépourvu de toute pertinence économique et ne saurait servir pour la qualification juridique d’un terrain, sauf à méconnaître le principe de la juste et préalable indemnité garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». La Cour de cassation a censuré cette analyse au visa de l’article L. 322-3, rappelant le principe d’appréciation globale sans qu’aucune exception ne soit prévue pour les ZAC multi-sites.
La conséquence pratique de cette jurisprudence est considérable. Dans une ZAC comprenant plusieurs secteurs éloignés, des parcelles situées dans un secteur urbain cohérent, correctement desservies par les réseaux existants à l’échelle de leur environnement immédiat, peuvent se voir refuser la qualification de terrain à bâtir au seul motif que les réseaux, appréciés à l’échelle de la zone entière incluant des secteurs distants non encore aménagés, seraient de dimension insuffisante. L’écart indemnitaire qui en résulte est souvent abyssal : le prix du terrain à bâtir peut être de dix à cinquante fois supérieur à celui d’un terrain dépourvu de cette qualification.
La troisième chambre civile a encore appliqué cette solution le 14 septembre 2023 dans un arrêt qui énonce que « pour l’évaluation de l’indemnité d’expropriation, la qualification de terrain à bâtir est réservée » aux terrains répondant aux conditions de l’article L. 322-3, et que la capacité des réseaux doit s’apprécier à l’échelle de la ZAC entière [[Cass. 3e civ., 14 sept. 2023, n° 22-17.723, https://www.courdecassation.fr/decision/6502b00519cd7f05e6c29d4f]]. De même, le 8 janvier 2026, la Cour a rendu trois arrêts le même jour, tous relatifs à la qualification de terrain à bâtir dans le cadre d’opérations d’aménagement d’ensemble, dont l’un, publié au Bulletin, est venu préciser la règle de charge de la preuve évoquée plus haut [[Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.764, https://www.courdecassation.fr/decision/695f6961cdc6046d47989d15 ; Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.728, https://www.courdecassation.fr/decision/695f6961cdc6046d47989d15]].
Par ailleurs, la Cour de cassation a rendu le 8 janvier 2026 un arrêt publié au Bulletin qui précise que la charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux incombe à l’expropriant, « responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier visé à l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ». Cette solution, protectrice des droits de l’exproprié sur le terrain probatoire, ne modifie cependant pas le principe de fond qui commande l’appréciation de la capacité des réseaux à l’échelle de la zone entière. Elle met en lumière l’asymétrie fondamentale entre l’expropriant, qui maîtrise les données techniques de l’opération, et l’exproprié, qui ne peut que difficilement contester une qualification défavorable faute d’accès à l’information pertinente.
Le 14 septembre 2023, la troisième chambre civile a de nouveau appliqué la règle de l’appréciation globale, en rejetant le pourvoi d’expropriés qui contestaient cette méthode. La Cour y rappelle que la qualification de terrain à bâtir est déterminée au regard des conditions cumulatives de l’article L. 322-3 et que la dimension des réseaux doit s’apprécier à l’échelle de la ZAC entière. La constance de cette jurisprudence sur une période de cinq années, de 2021 à 2026, atteste de la fermeté de la position de la troisième chambre civile sur ce point.
C’est dans ce contexte de rigidification jurisprudentielle que la question de la conformité constitutionnelle du dispositif a été posée.
II. La question prioritaire de constitutionnalité du 10 avril 2026 : une remise en cause annoncée du dispositif légal
A. Le renvoi par la troisième chambre civile et le caractère sérieux de la question
Par un arrêt du 10 avril 2026, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique [[Cass. 3e civ., 10 avr. 2026, n° 26-40.002, QPC, https://www.courdecassation.fr/decision/69d887fbcdc6046d47ba2019]]. La question, formulée par le juge de l’expropriation du département d’Ille-et-Vilaine dans une instance opposant des propriétaires expropriés à une société publique locale d’aménagement, était ainsi libellée : « Tel qu’il est rédigé et interprété par la juridiction judiciaire à l’égard des zones d’aménagement concerté multi-sites, l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, est-il conforme à l’exigence constitutionnelle de juste indemnité, prévue à l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en ce qu’il prévoit que lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée (…) comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone ? ».
La Cour de cassation a retenu le caractère sérieux de cette question pour plusieurs motifs. En premier lieu, elle a constaté que si la disposition avait déjà été déclarée conforme à la Constitution par la décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985, des changements de circonstances de droit étaient intervenus depuis, conférant une portée nouvelle au texte. Ces changements sont au nombre de deux : d’une part, la loi SRU du 13 décembre 2000 qui, en supprimant l’obligation de localiser les ZAC en zone urbaine ou à urbaniser, a rendu possibles les ZAC multi-sites comportant des emplacements territorialement distincts, parfois très éloignés les uns des autres ; d’autre part, la jurisprudence précitée de la Cour de cassation elle-même qui, à compter de 2021, a jugé que dans une telle hypothèse, la dimension des réseaux s’apprécie au regard de l’ensemble de la zone et non secteur par secteur.
La Cour relève ensuite, et c’est là le coeur de son raisonnement, que « la disposition contestée, ainsi interprétée, en ce qu’elle peut avoir pour effet d’écarter la qualification de terrain à bâtir pour des parcelles situées dans une zone territorialement cohérente équipée de réseaux de dimensions suffisantes au seul motif de l’insuffisante dimension desdits réseaux au regard d’emplacements territorialement distincts, non contigus et éloignés de la zone en cause, alors même que des parcelles voisines de celles expropriées auront pu, précédemment, être vendues au prix du terrain à bâtir, et de priver ainsi leurs propriétaires d’une juste indemnité, est susceptible de porter atteinte au droit de propriété ».
Cette motivation, d’une précision remarquable, circonscrit avec exactitude la difficulté constitutionnelle : l’application de l’article L. 322-3 aux ZAC multi-sites, telle qu’interprétée par la Cour de cassation, peut aboutir à ce que des propriétaires de parcelles objectivement constructibles dans leur environnement immédiat soient indemnisés comme si leurs terrains ne l’étaient pas, en raison d’une insuffisance de réseaux à une échelle déconnectée de la réalité physique de leur bien. Le paradoxe est d’autant plus saisissant que des parcelles voisines, cédées à l’amiable, ont pu être vendues au prix du terrain à bâtir.
L’audience publique devant le Conseil constitutionnel s’est tenue le 9 juin 2026 [[Conseil constitutionnel, audience QPC n° 2026-1206 du 9 juin 2026, https://qpc360.conseil-constitutionnel.fr/videos/affaire-2026-1206-qpc]]. La décision est attendue avant le 10 juillet 2026.
B. Les enjeux de la décision attendue pour le droit de l’expropriation
La décision que rendra le Conseil constitutionnel est susceptible d’emporter des conséquences majeures pour l’ensemble du droit de l’expropriation. L’enjeu dépasse le seul cas d’espèce soumis au juge de l’expropriation d’Ille-et-Vilaine, car la solution retenue aura vocation à s’appliquer à toutes les procédures d’expropriation en cours et à venir dans lesquelles des parcelles sont situées dans le périmètre d’une ZAC multi-sites, configuration de plus en plus fréquente dans les opérations d’aménagement contemporaines. Trois hypothèses principales peuvent être envisagées.
La première, celle d’une déclaration de conformité sous réserve d’interprétation, consisterait pour le Conseil à valider le dispositif tout en imposant une lecture constitutionnalisante qui empêcherait son application aux ZAC multi-sites lorsque l’appréciation globale aboutit à une privation injustifiée de la qualification de terrain à bâtir. Une telle réserve obligerait les juges de l’expropriation à examiner, secteur par secteur, si les réseaux sont de dimensions adaptées à l’échelle pertinente, c’est-à-dire celle de l’unité géographique cohérente dans laquelle s’insèrent les parcelles expropriées, et non à l’échelle artificielle et potentiellement arbitraire de la ZAC administrative.
La seconde, celle d’une déclaration d’inconstitutionnalité, aurait pour effet d’abroger le membre de phrase contesté de l’article L. 322-3, privant ainsi de tout fondement légal l’appréciation globale de la dimension des réseaux dans les zones d’aménagement d’ensemble. Les conséquences pour les procédures d’expropriation en cours, comme pour les opérations d’aménagement futures, seraient considérables et appelleraient sans doute une intervention législative de clarification.
La troisième, celle d’une déclaration de conformité pure et simple, confirmerait l’état du droit positif mais laisserait entière la difficulté pratique et l’iniquité potentielle du dispositif dans sa mise en oeuvre contentieuse. Elle n’exclurait pas, par ailleurs, une évolution législative ultérieure.
Par ailleurs, la présente QPC s’inscrit dans un mouvement plus large de questionnement constitutionnel du droit de l’expropriation. Le 22 mai 2026, le Conseil constitutionnel a rendu une décision n° 2026-1200 QPC relative à une autre disposition du code de l’expropriation, dans laquelle il a rappelé que « la prise de possession par l’expropriant doit être subordonnée au versement préalable d’une indemnité » et que « pour être juste, l’indemnisation doit couvrir l’intégralité du préjudice » [[Conseil constitutionnel, décision n° 2026-1200 QPC du 22 mai 2026, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2026/20261200QPC.htm]]. Cette décision, bien que portant sur une disposition distincte, témoigne de l’attention renouvelée que le Conseil porte à l’effectivité de la garantie constitutionnelle de juste indemnité.
Enfin, un arrêt du 22 janvier 2026, publié au Bulletin de la troisième chambre civile, est venu rappeler, sur un autre aspect de la procédure d’expropriation, que le juge de l’expropriation doit vérifier la régularité de sa saisine, y compris lorsque le préfet agit par délégation. La Cour y énonce que « lorsqu’il est saisi par voie de délégation, le juge de l’expropriation, auquel il revient de vérifier la régularité de sa saisine, doit s’assurer de l’existence de celle-ci, le cas échéant en exigeant sa production » [[Cass. 3e civ., 22 janv. 2026, n° 24-13.284, publié, https://www.courdecassation.fr/decision/6971c97ecdc6046d4734f0e1]]. Cette exigence procédurale, conjuguée à la QPC pendante, illustre la vigilance accrue de la troisième chambre civile sur les garanties entourant la procédure d’expropriation.
L’issue de la QPC 2026-1206 est donc attendue avec une légitime attention par l’ensemble des praticiens du droit de l’expropriation et de l’urbanisme. Quelle que soit la décision du Conseil constitutionnel, elle précisera les contours de l’exigence de juste indemnité dans un contexte où les outils d’aménagement, conçus pour la ville consolidée du XXe siècle, sont aujourd’hui déployés sur des territoires dispersés que le législateur de 1985 n’avait pas envisagés. La pratique des recours en matière d’urbanisme et d’expropriation devant les juridictions administratives et judiciaires sera directement affectée par cette décision constitutionnelle imminente.
Conclusion
La QPC 2026-1206 met en évidence une tension fondamentale entre la logique administrative de l’aménagement d’ensemble, qui postule une appréciation globale de la capacité des réseaux, et la garantie constitutionnelle de juste indemnité, qui suppose une adéquation entre la valeur réelle du bien et l’indemnisation allouée. L’interprétation extensive donnée par la Cour de cassation à l’article L. 322-3 du code de l’expropriation, si elle est juridiquement fondée sur la lettre du texte, produit dans le cas particulier des ZAC multi-sites des effets potentiellement contraires à l’exigence constitutionnelle. La décision du Conseil constitutionnel, attendue avant le 10 juillet 2026, déterminera si cette tension doit être résolue par une réserve d’interprétation, par une censure partielle ou par une confirmation de l’état du droit. Elle constituera en toute hypothèse un jalon essentiel dans la construction d’un droit de l’expropriation respectueux de l’équilibre entre l’intérêt général de l’aménagement et la protection constitutionnelle du droit de propriété. L’attention des praticiens, singulièrement celle des avocats intervenant dans les procédures d’expropriation et d’urbanisme, se portera sur la motivation que retiendra le Conseil constitutionnel pour concilier ces exigences a priori contradictoires.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.