La régulation des meublés de tourisme à l’épreuve du principe de non-rétroactivité : la QPC du 9 juin 2026 sur l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation
I. La mutation du régime probatoire de l’usage d’habitation
A. Du critère fixe du 1er janvier 1970 à un critère glissant trentenaire
La loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale, dite loi Le Meur, a profondément modifié l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation. Dans sa rédaction antérieure, ce texte énonçait qu’un local était réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Ce critère fixe, ancré dans une date unique de référence, offrait une sécurité juridique certaine aux propriétaires et aux autorités locales chargées de la police du changement d’usage. Il imposait toutefois de rapporter la preuve d’un usage d’habitation à une date déterminée, ce qui générait un contentieux probatoire nourri devant la troisième chambre civile de la Cour de cassation.
La Cour de cassation a ainsi eu à se prononcer à plusieurs reprises sur la valeur probante des documents susceptibles d’établir l’usage d’un bien au 1er janvier 1970. Dans un arrêt du 18 février 2021, publié au Bulletin, la troisième chambre civile a censuré une cour d’appel qui s’était fondée sur un formulaire H2 sans expliquer en quoi les renseignements qu’il contenait établissaient l’usage d’habitation du bien à la date de référence [[Cass. 3e civ., 18 févr. 2021, n° 19-11.462, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/602fcde60e18e166a242d761 : « la cour d’appel, qui n’a pas expliqué en quoi les renseignements figurant dans le formulaire H2 produit par la Ville de Paris étaient de nature à établir l’usage d’habitation du bien au 1er janvier 1970, n’a pas donné de base légale à sa décision ».]] La difficulté probatoire que faisait naître ce critère fixe constituait un frein à l’efficacité du dispositif de régulation, particulièrement dans les communes soumises à une forte tension locative.
La loi Le Meur a substitué à ce critère unique un critère alternatif : un local est désormais réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage soit à une date comprise entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1976 inclus, soit à n’importe quel moment au cours des trente dernières années précédant la demande d’autorisation préalable au changement d’usage ou la contestation de l’usage [[Article L. 631-7, alinéa 3, du code de la construction et de l’habitation, issu de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053546358]]. Le mécanisme présente une redoutable efficacité contentieuse : en remontant jusqu’à trente années en arrière, il permet aux autorités municipales de caractériser un changement d’usage illicite sur des périodes bien plus larges qu’auparavant.
Par ailleurs, le même article dispose désormais que « le fait de louer un local meublé à usage d’habitation en tant que meublé de tourisme, au sens du I de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, constitue un changement d’usage au sens du présent article ». Cette clarification législative, qui consacre la position jurisprudentielle antérieure, confère à l’ensemble du dispositif une portée opérationnelle immédiate dans les communes dont la liste est fixée par le décret mentionné au B du I de l’article 1406 bis du code général des impôts.
B. Les implications contentieuses du nouveau critère temporel
La substitution du critère fixe par le critère glissant emporte des conséquences procédurales considérables. Sous l’empire du texte antérieur, la charge de la preuve pesait sur la commune qui entendait sanctionner un changement d’usage illicite : il lui appartenait de démontrer que le local était affecté à usage d’habitation au 1er janvier 1970. Avec le nouveau dispositif, la commune peut se prévaloir d’une affectation à usage d’habitation intervenue à n’importe quel moment au cours des trente dernières années, ce qui élargit considérablement le spectre des investigations.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation avait déjà jugé, dans un arrêt du 24 septembre 2020, que les dispositions de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, en ce qu’elles sont relatives à la preuve du changement d’usage des locaux destinés à l’habitation, « revêtent le caractère d’une loi de procédure et sont d’application immédiate aux instances en cours » [[Cass. 3e civ., 24 sept. 2020, n° 18-22.142, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca33d50c7b4623bd8b0b2d]]. Cette qualification de loi de procédure autorise l’application immédiate du nouveau critère aux situations litigieuses nées avant l’entrée en vigueur de la loi Le Meur, ce qui est précisément l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité examinée ce jour.
En conséquence, un propriétaire ayant acquis un bien à usage commercial en 1995 et l’ayant exploité comme tel pendant trente ans pourrait se voir opposer un usage d’habitation antérieur à son acquisition, pour peu que le local ait été affecté à l’habitation au cours des trente dernières années, soit à une date comprise entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1976. La portée rétroactive de cette disposition est évidente : elle permet d’anéantir rétrospectivement la licéité d’un usage commercial établi de longue date. Les sanctions encourues ne sont pas symboliques puisque l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation prévoit une amende civile pouvant atteindre 100 000 euros par local irrégulièrement transformé, assortie d’une astreinte pouvant aller jusqu’à 1 000 euros par jour et par mètre carré utile [[Article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000050623451]].
Dès lors, le nouveau dispositif crée une insécurité juridique majeure pour les propriétaires, dont la situation paraît remise en cause par un critère temporel rétroactif qui ne pouvait être anticipé au moment de l’acquisition ou de la mise en location du bien. La troisième chambre civile a déjà eu l’occasion de rappeler, par deux arrêts du 11 juillet 2024, que l’amende civile prévue par l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation « constituant une sanction ayant le caractère d’une punition, son prononcé est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine, qui font obstacle, en la matière, à toute condamnation in solidum » [[Cass. 3e civ., 11 juill. 2024, n° 22-24.020, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/668f75b19b65e642c58782f4 ; Cass. 3e civ., 11 juill. 2024, n° 22-24.019, https://www.courdecassation.fr/decision/668f76169b65e642c58783b4 : « le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage ».]]. L’application immédiate d’un critère d’usage inconnu au moment des faits à une sanction aussi lourde soulève une difficulté de principe.
Par ailleurs, l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation confie au maire de la commune le soin de délivrer l’autorisation préalable de changement d’usage, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d’arrondissement concerné [[Article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000019286883]]. Le conseil municipal fixe les conditions de délivrance des autorisations et détermine les compensations par quartier, au regard des objectifs de mixité sociale et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Cette architecture décentralisée de la police du changement d’usage, combinée au nouveau critère glissant, confère aux communes un pouvoir de régulation sans équivalent dans le droit immobilier contemporain.
La diversité des régimes locaux de compensation — certains arrondissements parisiens imposant une compensation renforcée au double de la surface transformée — illustre l’hétérogénéité des contraintes pesant sur les propriétaires selon la commune de situation du bien. Le contentieux locatif qui naît de ces dispositifs relève d’un droit du bail d’habitation dont la complexité ne cesse de croître, à mesure que s’empilent les strates réglementaires.
II. La fragilité constitutionnelle de la réforme
A. Le critère glissant confronté au principe de non-rétroactivité des lois
La question prioritaire de constitutionnalité examinée ce 9 juin 2026 par la troisième chambre civile de la Cour de cassation pose une interrogation fondamentale : la modification par la loi Le Meur de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, qui substitue au critère fixe du 1er janvier 1970 un critère glissant portant soit sur la période du 1er janvier 1970 au 31 décembre 1976, soit sur les trente années précédant la demande ou la contestation du changement d’usage, porte-t-elle atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ?
Le grief tiré de la violation du principe de non-rétroactivité des lois, consacré par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, est d’une particulière intensité. En permettant de caractériser un usage d’habitation à une date largement antérieure à l’entrée en vigueur de la loi, le législateur confère au critère une portée rétroactive qui peut bouleverser des situations juridiques constituées de longue date. Un local exploité à usage commercial depuis vingt-cinq ans peut désormais être qualifié de local à usage d’habitation si, dans les cinq années qui précèdent l’entrée en vigueur de la loi, il avait été affecté à cet usage — soit une fenêtre temporelle que le propriétaire n’avait aucun moyen d’anticiper.
La Cour de cassation a déjà eu à connaître de la conformité du dispositif de l’article L. 631-7 aux exigences constitutionnelles. Par un arrêt du 5 juillet 2018, la troisième chambre civile avait refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’amende civile de l’article L. 651-2, mais avait reconnu que cette amende « constitue une sanction ayant le caractère d’une punition » [[Cass. 3e civ., 5 juill. 2018, QPC n° 18-40.014].]. La qualification de loi de procédure que la Cour avait retenue en 2020 pour justifier l’application immédiate du texte n’épuise pas la question de la rétroactivité lorsqu’un critère substantiel de qualification juridique est modifié.
Or, le critère d’affectation à usage d’habitation ne relève pas d’une simple modalité procédurale : il constitue l’élément légal de l’infraction administrative de changement d’usage illicite. Sa modification rétroactive affecte donc la définition même du comportement prohibé. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-772 QPC du 7 mars 2019, avait déjà examiné la conformité à la Constitution du mécanisme de l’article L. 631-7, sans toutefois se prononcer sur la version issue de la loi Le Meur [[Conseil constitutionnel, décision n° 2019-772 QPC du 7 mars 2019, https://qpc360.conseil-constitutionnel.fr/commentaire-decision-2019-772-qpc]]. La question qui se pose aujourd’hui est donc inédite.
À cet égard, la troisième chambre civile avait déjà manifesté sa sensibilité aux enjeux constitutionnels de la loi Le Meur en renvoyant au Conseil constitutionnel, par un arrêt du 18 décembre 2025, une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article 26 de la loi du 10 juillet 1965, dans sa rédaction issue de la même loi Le Meur. La Cour y relevait que la disposition permettant à l’assemblée générale des copropriétaires d’interdire la location en meublés de tourisme « est susceptible de constituer une entrave à la liberté d’entreprendre et de nature à porter à l’économie des contrats légalement conclus une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » [[Cass. 3e civ., 18 déc. 2025, n° 25-40.030, FS-D, https://www.courdecassation.fr/decision/6943a80c75782d5f06853645 : la disposition contestée, « en ce qu’elle permet d’inclure dans le règlement de copropriété une interdiction générale et définitive de donner en location meublée pour de courtes durées la partie privative d’un lot contre le gré de son copropriétaire, est susceptible de constituer une entrave au droit de ce dernier d’user de son bien et, ainsi, de porter atteinte au droit de propriété ».]]. La similitude de raisonnement avec la présente QPC est frappante.
En conséquence, si la troisième chambre civile décidait de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, celui-ci aurait à apprécier si le critère glissant de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation méconnaît l’article 8 de la Déclaration de 1789, en ce qu’il remet en cause des situations juridiquement acquises sur le fondement d’un critère temporel qui n’existait pas au moment où ces situations se sont constituées.
B. La liberté d’entreprendre face à l’intensification de la police du changement d’usage
Le second grief constitutionnel articulé dans la QPC examinée ce jour concerne l’atteinte à la liberté d’entreprendre, protégée par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le critère glissant de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation a pour effet d’étendre considérablement le champ des locaux susceptibles d’être qualifiés de locaux à usage d’habitation, et par conséquent de réduire corrélativement l’espace dans lequel l’activité de location de meublés de tourisme peut légalement s’exercer.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, dans son arrêt du 18 décembre 2025 précité, constaté que l’interdiction de la location en meublés de tourisme en copropriété pouvait faire « peser sur les propriétaires de certains lots, une contribution excessive à l’objectif de régulation et de contrôle des changements d’usage des locaux d’habitation mis en oeuvre par le législateur pour lutter contre la pénurie de logements ». Cette analyse vaut, par analogie, pour le critère glissant de l’article L. 631-7 : en permettant de qualifier rétroactivement d’usage d’habitation un local exploité commercialement depuis des décennies, le législateur fait peser sur le propriétaire une charge disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi.
Le législateur poursuit certes un objectif d’intérêt général incontestable : la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée dans les zones tendues. La Cour de justice de l’Union européenne, saisie de la conformité du dispositif français au droit de l’Union, a d’ailleurs jugé par un arrêt Cali Apartments du 22 septembre 2020 que le régime d’autorisation préalable prévu par l’article L. 631-7 était « justifié par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et proportionné à l’objectif poursuivi » [[CJUE, 22 sept. 2020, Cali Apartments SCI et HX, C-724/18 et C-727/18].]. La troisième chambre civile a repris cette analyse dans son arrêt du 18 février 2021 pour écarter le moyen tiré de la violation du droit de l’Union européenne [[Cass. 3e civ., 18 févr. 2021, n° 19-11.462, précité : « l’article L. 631-7, alinéa 6, du code de la construction et de l’habitation, qui soumet à autorisation préalable le fait, dans certaines communes, de louer un local meublé destiné à l’habitation d’une manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile, est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et proportionné à l’objectif poursuivi ».]].
Toutefois, la proportionnalité du dispositif appréciée au regard du droit de l’Union ne préjuge pas de sa conformité à la Constitution. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de proportionnalité autonome, qui peut aboutir à une censure même lorsque le dispositif est jugé conforme au droit de l’Union. La question posée à la troisième chambre civile ce 9 juin 2026 est de savoir si le critère glissant, en tant qu’il remet en cause des situations constituées de longue date sans que les propriétaires aient pu anticiper cette évolution législative, constitue une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
Par ailleurs, la loi Le Meur a également modifié l’article 26 de la loi du 10 juillet 1965 pour permettre à l’assemblée générale des copropriétaires, statuant à la majorité des deux tiers, d’interdire la location en meublés de tourisme dans les lots à usage d’habitation autres que ceux constituant une résidence principale [[Article 26, d), de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, modifié par la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000050623612]]. Cette disposition ne peut toutefois être adoptée que dans les copropriétés dont le règlement interdit déjà toute activité commerciale dans les lots non spécifiquement à destination commerciale. L’articulation entre ce nouveau pouvoir de l’assemblée générale et la police administrative du changement d’usage confiée au maire crée un maillage réglementaire d’une densité inédite.
Les enjeux contentieux sont considérables. Le droit de la copropriété se trouve désormais au cœur d’un dispositif répressif à double détente : d’une part, l’assemblée générale peut interdire la location en meublés de tourisme dans l’immeuble ; d’autre part, la commune peut poursuivre le changement d’usage illicite sur le fondement de l’article L. 631-7, avec à la clé une amende civile de 100 000 euros par local et une astreinte journalière. La superposition de ces deux niveaux de contrainte, dont le second est susceptible de s’appliquer rétroactivement grâce au critère glissant, renforce la critique tirée de l’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
En toute hypothèse, l’examen de cette question prioritaire de constitutionnalité par la troisième chambre civile constitue un moment décisif pour l’avenir de la régulation des meublés de tourisme en France. Si la Cour décidait de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, et si celui-ci venait à censurer le critère glissant, le législateur serait contraint de redéfinir les modalités de preuve de l’usage d’habitation dans des termes compatibles avec le principe de non-rétroactivité et la liberté d’entreprendre. À l’inverse, une validation du dispositif ancrerait durablement ce critère dans le paysage juridique et renforcerait substantiellement l’arsenal répressif à la disposition des communes pour lutter contre la raréfaction des logements destinés à la location de longue durée.
Dès lors, cet arrêt, quelle que soit sa solution, marquera une étape décisive dans la construction du droit de la régulation des meublés de tourisme, dont la troisième chambre civile est l’architecte jurisprudentiel depuis l’origine du contentieux de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation.
Conclusion
La question prioritaire de constitutionnalité examinée ce 9 juin 2026 par la troisième chambre civile de la Cour de cassation révèle la tension fondamentale qui traverse le droit de la régulation des meublés de tourisme : la légitime volonté du législateur de lutter contre la pénurie de logements dans les zones tendues se heurte aux exigences constitutionnelles de non-rétroactivité des lois et de protection de la liberté d’entreprendre. Le critère glissant de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, qui substitue à la date fixe du 1er janvier 1970 une fenêtre temporelle de trente années, constitue une innovation juridique dont la portée rétroactive interroge légitimement. La réponse que le Conseil constitutionnel pourrait être amené à formuler, si la Cour de cassation décidait de lui transmettre la question, déterminera l’équilibre futur entre la protection du parc de logements et le respect des situations juridiquement acquises par les propriétaires.
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