Le bail commercial à l’épreuve de l’expropriation pour cause d’utilité publique : la dualité des régimes d’indemnisation du preneur évincé
I. Les fondements juridiques de l’extinction du bail commercial par l’effet de l’expropriation
A. Le principe de l’extinction de plein droit du bail par l’ordonnance d’expropriation
Le statut des baux commerciaux, régi par les articles L. 145-1 et suivants du code de commerce[[ articles L. 145-1 et suivants du code de commerce ]], confère au preneur un droit au renouvellement de son bail et, à défaut, un droit à une indemnité d’éviction destinée à compenser la perte de son fonds de commerce. Ce mécanisme protecteur, d’ordre public en vertu de l’article L. 145-14 du code de commerce[[ article L. 145-14 du code de commerce ]], connaît cependant une limite fondamentale lorsque l’immeuble dans lequel le fonds est exploité fait l’objet d’une expropriation pour cause d’utilité publique. L’ordonnance d’expropriation, en tant qu’acte judiciaire translatif de propriété, produit un effet extinctif radical sur l’ensemble des droits personnels grevant l’immeuble exproprié. La Cour de cassation a eu l’occasion d’affirmer, dans un arrêt rendu par la troisième chambre civile le 14 décembre 2022 (pourvoi n° 22-10.115)[[ Cass. 3e civ., 14 déc. 2022, n°22-10.115 ]], que « l’ordonnance d’expropriation éteint, par elle-même et à sa date, tous droits personnels existant sur les immeubles ». Cette formulation, dépourvue de toute ambiguïté, consacre la primauté de l’ordre public expropriant sur le droit au maintien dans les lieux du preneur commercial.
L’extinction du bail par l’effet de l’expropriation ne résulte ni d’un congé délivré par le bailleur ni d’un refus de renouvellement au sens de l’article L. 145-14, mais constitue une cause autonome et distincte de disparition du contrat. Cette autonomie du fondement extinctif emporte des conséquences déterminantes sur le régime indemnitaire applicable au preneur évincé. En effet, l’indemnisation due au preneur ne procède pas du mécanisme de l’indemnité d’éviction prévu à l’article L. 145-14 du code de commerce, qui suppose un refus de renouvellement imputable au bailleur, mais relève du droit de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en particulier des articles L. 321-1 et L. 322-1 du code de l’expropriation. La troisième chambre civile, dans son arrêt du 16 janvier 2020 (pourvoi n° 18-25.684)[[ Cass. 3e civ., 16 janv. 2020, n°18-25.684 ]], a rappelé que les demandes de dépréciation liées à « l’extinction du bail commercial et d’éviction des locataires commerciaux » relèvent de la procédure spécifique de fixation des indemnités devant le juge de l’expropriation, consacrant ainsi la summa divisio entre le contentieux du statut des baux commerciaux et celui de l’expropriation.
Par ailleurs, la nature particulière du droit au bail dans le contentieux de l’expropriation mérite d’être précisée. Le droit au bail commercial, bien que constituant un élément incorporel du fonds de commerce, est traité par le juge de l’expropriation comme un droit personnel dont l’extinction ouvre droit à indemnisation au profit de son titulaire. La Cour de cassation a consacré une approche pragmatique en considérant que l’indemnité due au preneur doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, ce qui inclut nécessairement la perte du droit au bail et, le cas échéant, la disparition du fonds de commerce lui-même lorsque le preneur ne peut se réinstaller dans des conditions équivalentes. Dès lors, le contentieux de l’expropriation d’un local commercial se caractérise par une dualité de préjudices indemnisables : le préjudice du propriétaire-bailleur, indemnisé au titre de la valeur vénale de l’immeuble, et le préjudice du preneur, indemnisé au titre de la perte de son droit au bail et des conséquences dommageables de son éviction.
En conséquence, la Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt précité du 14 décembre 2022[[ Cass. 3e civ., 14 déc. 2022, n°22-10.115 ]], que le principe de réparation intégrale du préjudice, applicable en matière d’expropriation, impose au juge d’évaluer distinctement l’indemnité due au preneur, indépendamment de celle attribuée au propriétaire. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 18 mars 2021 (pourvoi n° 20-13.713)[[ Cass. 3e civ., 18 mars 2021, n°20-13.713 ]] énonce que « les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation », formule qui constitue le principe cardinal gouvernant l’ensemble du contentieux indemnitaire de l’expropriation, qu’il s’agisse du préjudice du propriétaire ou de celui du locataire. Le preneur commercial évincé par l’effet d’une expropriation bénéficie donc d’une protection indemnitaire qui, sans être identique à celle du statut des baux commerciaux, n’en demeure pas moins substantielle et garantie par les principes généraux du droit de l’expropriation.
B. L’exception des opérations d’aménagement urbain et le mécanisme du report du bail
Le législateur a toutefois aménagé une exception notable au principe de l’extinction du bail par l’expropriation, en instituant un mécanisme de report du bail dans le cadre des opérations d’aménagement urbain d’une certaine ampleur. L’article L. 145-6 du code de commerce[[ article L. 145-6 du code de commerce ]] dispose que « le bailleur d’un local à usage commercial, industriel ou artisanal peut, au cours du bail originaire ou d’un bail renouvelé, reprendre les lieux en tout ou partie pour exécuter des travaux nécessitant l’évacuation des lieux compris dans un secteur ou périmètre prévu aux articles L. 313-4 et L. 313-4-2 du code de l’urbanisme et autorisés ou prescrits dans les conditions prévues auxdits articles, s’il offre de reporter le bail sur un local équivalent dans le même immeuble ou dans un autre immeuble ». Cette disposition, qui ne constitue pas à proprement parler une règle d’expropriation mais une faculté de reprise offerte au bailleur dans le cadre d’opérations de restauration immobilière ou de résorption de l’habitat insalubre, introduit une logique de conciliation entre l’intérêt général de l’aménagement urbain et la protection du fonds de commerce du preneur.
Le mécanisme institué par l’article L. 145-6 du code de commerce présente trois caractéristiques essentielles. En premier lieu, l’offre de report du bail doit porter sur un « local équivalent » dont les caractéristiques doivent permettre « la continuation de l’exercice de l’activité antérieure du locataire ». Cette exigence d’équivalence fonctionnelle constitue la contrepartie de la privation temporaire ou définitive de jouissance que subit le preneur. En deuxième lieu, l’offre doit être notifiée un an à l’avance, délai destiné à permettre au preneur d’organiser son déménagement et sa réinstallation sans précipitation préjudiciable à la continuité de son exploitation. En troisième lieu, le locataire dispose d’un délai de deux mois pour accepter l’offre ou saisir la juridiction compétente des motifs de son refus, faute de quoi il est réputé avoir accepté l’offre, ce qui confère à ce mécanisme un caractère partiellement contraignant pour le preneur.
L’article L. 145-7 du même code[[ article L. 145-7 du code de commerce ]] complète ce dispositif en précisant les droits indemnitaires du preneur dont le bail est reporté. Le texte prévoit que le locataire « a droit à une indemnité de dépossession qui comprend l’indemnisation des conséquences dommageables de la privation temporaire de jouissance, compte tenu, s’il y a lieu, de l’installation provisoire réalisée aux frais du bailleur et du remboursement de ses frais normaux de déménagement et de réinstallation ». Cette indemnité de dépossession, distincte de l’indemnité d’éviction du statut des baux commerciaux, couvre donc un préjudice temporaire et non la perte définitive du droit au bail, dans la mesure où le preneur conserve la jouissance d’un local équivalent et la poursuite de son activité économique. Le texte précise en outre que le locataire doit quitter les lieux « dès la mise à disposition effective du local offert et le versement d’une indemnité provisionnelle dont le montant est fixé dans les formes prévues à l’article L. 145-19 », instituant ainsi une garantie de paiement préalable au départ du preneur. Enfin, les prix et conditions accessoires du bail peuvent être modifiés à la demande de la partie la plus diligente, ce qui permet d’adapter les conditions financières du nouveau bail à la réalité du local de remplacement.
À cet égard, il convient de souligner que l’article L. 145-28 du code de commerce[[ article L. 145-28 du code de commerce ]], qui organise le droit au maintien dans les lieux du preneur en cas de refus de renouvellement, ne trouve pas application en matière d’expropriation. Le droit au maintien dans les lieux, prérogative majeure du preneur bénéficiant du statut, est en effet subordonné à l’existence d’un refus de renouvellement imputable au bailleur, condition qui fait défaut lorsque l’éviction résulte d’une procédure d’expropriation. Cette limitation du champ d’application du statut des baux commerciaux traduit la hiérarchie des normes qui gouverne cette matière : l’ordre public de l’expropriation, fondé sur la notion d’utilité publique, prévaut sur l’ordre public de protection du statut des baux commerciaux, sans pour autant priver le preneur de toute indemnisation.
II. Le régime indemnitaire du preneur commercial évincé par l’expropriation
A. L’articulation entre l’indemnité d’expropriation et l’indemnité d’éviction du statut des baux commerciaux
La question de l’articulation entre le régime indemnitaire de l’expropriation et celui du statut des baux commerciaux constitue l’une des difficultés les plus délicates du droit immobilier contemporain. Le droit de l’expropriation, codifié depuis l’ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014, consacre un principe d’indemnisation intégrale du préjudice causé par l’expropriation, tandis que le statut des baux commerciaux organise un droit spécifique à indemnité d’éviction en cas de refus de renouvellement du bail. Ces deux régimes, qui poursuivent des finalités distinctes, se superposent partiellement sans se confondre lorsque l’expropriation atteint un local donné à bail commercial. L’enjeu pratique est considérable pour le preneur, qui doit identifier le fondement juridique le plus favorable à l’indemnisation de son préjudice.
En principe, l’expropriation du local commercial ne constitue pas un refus de renouvellement au sens des articles L. 145-14 et L. 145-28 du code de commerce. Le bailleur, personne privée, n’est pas l’auteur de l’éviction du preneur, qui résulte directement de l’acte de puissance publique que constitue l’ordonnance d’expropriation. Par conséquent, l’indemnité d’éviction prévue par le statut des baux commerciaux n’est pas due par le bailleur, lequel n’a commis aucune faute contractuelle ni pris l’initiative de la rupture du bail. Cette analyse, conforme à la logique du droit de l’expropriation, a été consacrée par une jurisprudence constante de la troisième chambre civile, qui refuse de faire peser sur le bailleur la charge d’une indemnité d’éviction dont le fait générateur est indépendant de sa volonté. En revanche, le preneur commercial évincé dispose d’un droit à indemnisation directement contre l’expropriant ou, le cas échéant, contre l’autorité expropriante, sur le fondement des dispositions du code de l’expropriation.
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 18 mars 2021 (pourvoi n° 20-13.713)[[ Cass. 3e civ., 18 mars 2021, n°20-13.713 ]] illustre de manière particulièrement éclairante cette articulation des régimes. Dans cette espèce, l’établissement public aménagement Euroméditerranée, agissant en qualité d’expropriant, avait offert à la société preneuse, en lieu et place du paiement d’une indemnité, un local de remplacement en application de l’article L. 322-12 du code de l’expropriation. La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait retenu que le local proposé permettait au preneur de « poursuivre l’exploitation de son fonds dans des conditions équivalentes » au motif que « le secteur, à haute concentration commerciale, est normalement alimenté par tous les réseaux nécessaires ». La Cour de cassation a censuré cette analyse en énonçant que « le nouveau raccordement aux réseaux, s’il était possible, représentait nécessairement un coût, de sorte que le local proposé n’était pas équivalent au local déjà raccordé qui avait été donné en location ». Cette décision, qui fait une application rigoureuse du principe d’équivalence du local de remplacement, rappelle que l’offre de relocation ne peut dispenser l’expropriant de son obligation d’indemnisation intégrale que si le local proposé permet effectivement au preneur de reprendre son activité dans des conditions strictement équivalentes à celles dont il bénéficiait antérieurement.
Par ailleurs, la Cour de cassation a précisé que l’article L. 322-12 du code de l’expropriation autorise l’expropriant à offrir « au commerçant, à l’artisan ou à l’industriel évincé un local équivalent situé dans la même agglomération » en lieu et place du paiement de l’indemnité. Cette faculté, qui constitue une modalité alternative d’exécution de l’obligation indemnitaire de l’expropriant, ne saurait toutefois aboutir à priver le preneur de la réparation intégrale de son préjudice. En conséquence, il appartient au juge de l’expropriation de vérifier avec une particulière rigueur le caractère équivalent du local proposé, en prenant en considération non seulement la superficie et l’emplacement du local de remplacement, mais également l’ensemble des coûts induits par le transfert de l’activité, parmi lesquels figurent les frais de raccordement aux réseaux, les coûts d’aménagement et les éventuelles pertes d’exploitation liées à la période de transition. Cette exigence de rigueur trouve un écho dans la jurisprudence du 16 janvier 2020[[ Cass. 3e civ., 16 janv. 2020, n°18-25.684 ]], par laquelle la troisième chambre civile a rappelé que la cour d’appel « n’était pas tenue de procéder à une recherche inopérante » dès lors que les demandes indemnitaires avaient été présentées hors délai, confirmant ainsi que l’office du juge de l’expropriation est strictement encadré par les règles procédurales propres à cette matière.
B. La procédure de fixation des indemnités devant le juge de l’expropriation
La fixation des indemnités d’expropriation obéit à des règles procédurales spécifiques, qui se distinguent nettement de celles applicables au contentieux du statut des baux commerciaux. L’arrêt de la troisième chambre civile du 16 janvier 2020 (pourvoi n° 18-25.684)[[ Cass. 3e civ., 16 janv. 2020, n°18-25.684 ]] fournit une illustration topique de la rigueur procédurale qui gouverne cette matière. Dans cette espèce, la SCI propriétaire des locaux expropriés avait formulé, pour la première fois dans son second mémoire d’appel déposé le 31 mai 2018, des demandes de dépréciation liées à « l’extinction du bail commercial et d’éviction des locataires commerciaux ». La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait déclaré ces demandes irrecevables comme ayant été présentées postérieurement au délai de trois mois suivant la déclaration d’appel, en application de l’article R. 311-26 du code de l’expropriation. La Cour de cassation a approuvé cette solution en considérant que la cour d’appel avait « déduit à bon droit que ces demandes étaient irrecevables », consacrant ainsi le caractère impératif et sanctionné du formalisme procédural propre au contentieux de l’expropriation.
Ce formalisme rigoureux s’explique par la nature particulière de la procédure de fixation des indemnités d’expropriation, qui se déroule en deux phases successives : la phase administrative, au cours de laquelle l’expropriant notifie ses offres aux intéressés, et la phase judiciaire, qui s’ouvre par la saisine du juge de l’expropriation en l’absence d’accord amiable. Les parties au litige doivent respecter, à peine d’irrecevabilité, les délais et les formes prescrits par le code de l’expropriation, dont la méconnaissance est sanctionnée avec une particulière sévérité par la Cour de cassation. L’arrêt précité du 16 janvier 2020 illustre cette rigueur à un double titre : d’une part, en déclarant irrecevables les demandes indemnitaires formulées hors délai, la cour d’appel a sanctionné un manquement au formalisme procédural ; d’autre part, la Cour de cassation a également censuré l’arrêt d’appel pour avoir violé le principe dispositif énoncé à l’article 5 du code de procédure civile[[ article 5 du code de procédure civile ]], en fixant une indemnité pour les seuls biens expropriés alors que la SCI n’avait saisi le juge que d’une demande d’emprise totale. Cette décision rappelle que la procédure de fixation des indemnités d’expropriation, bien que dérogatoire au droit commun de la procédure civile, demeure soumise aux principes directeurs du procès civil, au premier rang desquels figure le principe dispositif selon lequel le juge doit se prononcer sur tout ce qui est demandé et seulement sur ce qui est demandé.
Par ailleurs, l’article R. 311-26 du code de l’expropriation impose que les mémoires et les pièces soient communiqués dans un délai de trois mois à compter de la déclaration d’appel. Le non-respect de ce délai est sanctionné par l’irrecevabilité des demandes et des pièces tardives, ainsi que l’illustre la solution retenue par l’arrêt du 16 janvier 2020. Cette rigueur procédurale, qui peut paraître excessive au regard des enjeux indemnitaires en cause, est justifiée par la nécessité de garantir la célérité de la procédure d’expropriation et la sécurité juridique des parties, en évitant que le débat indemnitaire ne se prolonge indéfiniment au détriment de la réalisation de l’opération d’utilité publique. La Cour de cassation a également veillé, toujours dans ce même arrêt, à ce que cette exigence de célérité ne conduise pas à sacrifier les droits de la défense, en censurant la cour d’appel pour avoir déclaré irrecevable une pièce qui avait en réalité été communiquée dans le délai légal, sous un numéro différent, dans le premier mémoire d’appel. En l’espèce, une attestation comptable du produit locatif adressée le 18 juillet 2018 correspondait à la pièce numérotée 6 annexée au premier mémoire d’appel déposé dans le délai légal, de sorte que son irrecevabilité prononcée par la cour d’appel constituait une violation de l’article R. 311-26 du code de l’expropriation.
En définitive, la procédure de fixation des indemnités d’expropriation en matière de bail commercial se caractérise par une tension permanente entre deux exigences contradictoires : la célérité requise par la réalisation de l’opération d’utilité publique et la protection des droits du preneur commercial, qui doit pouvoir obtenir une indemnisation intégrale de son préjudice dans des conditions procédurales équitables. La Cour de cassation, en sanctionnant avec rigueur les manquements au formalisme procédural tout en veillant au respect des principes directeurs du procès civil, s’efforce de concilier ces exigences antagonistes dans le cadre d’une construction prétorienne qui, pour être exigeante, n’en demeure pas moins protectrice des intérêts du preneur commercial évincé.
La troisième chambre civile a également précisé, dans son arrêt du 14 décembre 2022 (pourvoi n° 22-10.115)[[ Cass. 3e civ., 14 déc. 2022, n°22-10.115 ]], que l’extinction du bail par l’ordonnance d’expropriation produit ses effets à la date même de cette ordonnance, sans que le preneur puisse se prévaloir du droit au maintien dans les lieux prévu par l’article L. 145-28 du code de commerce, lequel ne trouve application qu’en cas de refus de renouvellement du bail par le bailleur. Cette solution, qui confirme l’autonomie du droit de l’expropriation par rapport au statut des baux commerciaux, impose au preneur de faire valoir ses droits indemnitaires dans le cadre exclusif de la procédure de fixation des indemnités, à l’exclusion de toute action fondée sur les dispositions protectrices du statut des baux commerciaux. Dès lors, le preneur qui entend obtenir réparation de son préjudice doit impérativement intervenir à la procédure d’expropriation et présenter ses demandes dans les formes et délais prescrits, sous peine d’irrecevabilité, ce qui requiert une vigilance procédurale dont la jurisprudence rappelle la portée impérative.
Conclusion
L’articulation entre le droit de l’expropriation pour cause d’utilité publique et le statut des baux commerciaux révèle une dualité de régimes dont la coexistence, pour être source de complexité, n’en est pas moins cohérente. Le principe de l’extinction de plein droit du bail par l’ordonnance d’expropriation, consacré par la troisième chambre civile le 14 décembre 2022, s’inscrit dans la logique d’un droit de l’expropriation qui fait prévaloir l’intérêt général sur les droits personnels grevant l’immeuble exproprié. L’exception du report du bail, prévue aux articles L. 145-6 et L. 145-7 du code de commerce, tempère cette rigueur en permettant au preneur de conserver la jouissance d’un local équivalent dans le cadre des opérations d’aménagement urbain. Le régime indemnitaire applicable au preneur évincé, bien que distinct de l’indemnité d’éviction du statut des baux commerciaux, garantit néanmoins une réparation intégrale du préjudice subi, sous le contrôle exigeant du juge de l’expropriation. La procédure de fixation des indemnités, encadrée par des délais stricts dont le non-respect est sévèrement sanctionné, impose aux parties une vigilance particulière dans la formulation et la communication de leurs demandes. La Cour de cassation, par une jurisprudence constante et rigoureuse, élabore progressivement un corps de règles qui concilie la protection des intérêts du preneur commercial avec les exigences de l’utilité publique, dans le respect des principes directeurs du procès civil et du droit à une indemnisation juste et préalable de l’exproprié.
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