L’exercice du droit de préemption urbain par les collectivités locales constitue une prérogative de puissance publique dont la mise en œuvre impacte directement la liberté contractuelle et le droit de propriété. Entre la compétence exclusive du juge administratif pour l’annulation de la décision et celle du juge judiciaire pour l’indemnisation du préjudice ou la rétrocession du bien, le propriétaire évincé dispose de voies de recours précises dont l’actualité jurisprudentielle de 2025 vient utilement rappeler les contours et les sanctions.

I – La légalité de l’exercice du droit de préemption : un contrôle administratif strict

Le contrôle de la légalité d’une décision de préemption relève de la compétence exclusive de la juridiction administrative, laquelle vérifie tant le respect des délais de procédure (A) que la réalité et la légitimité du projet d’intérêt général invoqué (B).

A – Le respect des délais et des formes de la déclaration d’intention d’aliéner

Le point de départ de toute procédure de préemption est la réception par la collectivité de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA). Le respect du délai de deux mois pour répondre à cette déclaration constitue une condition substantielle de légalité de la décision de préemption.

La Cour d’appel de Rennes, dans un arrêt rendu le 21 janvier 2025, est venue rappeler avec fermeté la compétence exclusive du juge administratif pour apprécier le respect de ces délais. Dans cette affaire, une société tentait de faire déclarer une vente parfaite par le juge judiciaire en soutenant que la commune avait préempté hors délai. La Cour a toutefois jugé qu’« une décision d’exercice du droit de préemption urbain portant sur le bien immobilier adjugé […] existe dans l’ordonnancement juridique. Cette décision n’a fait l’objet d’aucune décision d’annulation ou de retrait. […] Il n’appartient pas aux juridictions judiciaires de gommer une décision administrative qui n’a pas été annulée ou retirée par son auteur » [[Cour d’appel de Rennes, 21 janvier 2025, n° 24/02386, https://www.courdecassation.fr/decision/679089a0a212a19f662df698]].

La Cour précise en outre que « la question du respect des délais est une condition de légalité d’une décision de préemption et relève à ce titre de la compétence exclusive du juge administratif ». Cette solution souligne l’importance pour le propriétaire ou l’acquéreur évincé d’introduire un recours en excès de pouvoir devant le tribunal administratif dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de préemption, sous peine de voir cette dernière devenue définitive et inattaquable quant à sa validité temporelle.

B – L’exigence d’un projet d’intérêt général réel et préexistant

L’annulation d’une préemption est le plus souvent prononcée pour défaut de base légale ou détournement de pouvoir lorsque la collectivité n’est pas en mesure de démontrer la réalité du projet invoqué. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme impose que la décision mentionne l’objet pour lequel ce droit est exercé.

La jurisprudence administrative exige que la collectivité justifie, à la date de la préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement, même si les caractéristiques précises de ce projet ne sont pas encore intégralement définies. La simple mention d’un objectif général, tel que la « création de logements sociaux » ou la « constitution d’une réserve foncière », sans éléments concrets rattachables au bien préempté, expose la décision à une annulation certaine.

Le juge vérifie que la préemption n’a pas pour seul but de faire échec à une vente ou d’évincer un acquéreur indésirable, ce qui constituerait un détournement de pouvoir. Cette exigence de motivation est le rempart fondamental contre l’arbitraire administratif dans la gestion du sol urbain.

II – Les sanctions de la préemption irrégulière : rétrocession et indemnisation

Lorsque la préemption est exercée de manière illégale ou que le bien n’est pas utilisé conformément à l’intérêt général annoncé, le juge judiciaire retrouve sa pleine compétence pour sanctionner la collectivité, soit par l’octroi de dommages-intérêts (A), soit par la mise en œuvre du droit à rétrocession (B).

A – La responsabilité indemnitaire de la collectivité pour aliénation irrégulière

L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme dispose que les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés à l’article L. 210-1. Si la collectivité décide d’utiliser ou d’aliéner le bien pour d’autres objets, elle doit en informer l’ancien propriétaire et lui proposer l’acquisition en priorité.

Un jugement récent du Tribunal judiciaire de Nanterre du 16 juin 2025 illustre parfaitement les conséquences financières d’un manquement à cette obligation. Dans cette espèce, une commune avait préempté un immeuble pour le revendre le jour même à une fondation privée, sans insérer de clause garantissant l’usage d’intérêt général. Le Tribunal a relevé que « la commune […] n’a toutefois inséré à l’acte de vente aucune clause impérative d’affectation, d’utilisation ou d’usage spécifique du bien préempté […] à un quelconque usage conforme à l’un des objets prévus par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme » [[Tribunal judiciaire de Nanterre, 16 juin 2025, n° 23/04837, https://www.courdecassation.fr/decision/686ec5c672b5e5e648cb9f35]].

En conséquence, le Tribunal a jugé que « pour l’ensemble de ces motifs, il n’est pas établi que l’aliénation du bien préempté ait été réalisée pour l’un des objets prévus par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, la commune […] a commis une faute en ne proposant pas à l’ancien propriétaire […] d’acquérir en priorité la propriété ». La collectivité a été condamnée à verser 91 100 euros de dommages-intérêts au titre de la perte de chance de vendre le bien au prix initialement prévu dans la promesse de vente.

Cette décision est fondamentale car elle rappelle que la simple revente à un tiers, fût-il une fondation d’utilité publique, ne dispense pas la collectivité de justifier d’un usage d’intérêt général contraignant, sous peine d’engager sa responsabilité délictuelle devant le juge judiciaire.

B – Le droit à rétrocession et les conditions de sa mise en œuvre

Le droit à rétrocession est la sanction la plus aboutie de l’exercice illégitime du droit de préemption. Il permet à l’ancien propriétaire de reprendre son bien si la collectivité ne l’a pas utilisé conformément aux finalités légales.

La Cour de cassation a précisé de longue date les effets d’une aliénation à des fins différentes. Dans un arrêt publié au Bulletin, la troisième chambre civile a approuvé une cour d’appel ayant ordonné la rétrocession de parcelles préemptées car « l’autorité administrative titulaire du droit de préemption avait aliéné à des fins autres que celles prévues à l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme fraction du bien acquis et n’avait pas utilisé le reliquat de ce bien à l’une de ces fins » [[Cass. 3e civ., 15 décembre 1999, n° 98-10.717, https://www.courdecassation.fr/decision/60794cee9ba5988459c478a6]].

Le propriétaire dispose ainsi d’un levier puissant : si, dans un délai de cinq ans, le bien préempté est détourné de sa finalité initiale sans que la rétrocession lui ait été proposée, il peut saisir le tribunal judiciaire sur le fondement de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme. Le juge judiciaire peut alors ordonner la rétrocession ou, si celle-ci est matériellement impossible (par exemple en raison de la démolition de l’immeuble ou de sa revente définitive à un tiers de bonne foi), l’indemnisation intégrale du préjudice subi.

Il convient de noter que l’acquéreur évincé par la préemption dispose également d’un intérêt à agir, non pour la rétrocession (réservée à l’ancien propriétaire), mais pour l’indemnisation du préjudice résultant de la perte de l’acquisition.

En conclusion, le droit de préemption urbain, bien qu’outil indispensable à l’aménagement du territoire, ne saurait être exercé de manière discrétionnaire. La vigilance du propriétaire doit s’exercer à deux stades : d’abord devant le juge administratif pour contester la légalité de la décision dans les deux mois de sa notification, puis devant le juge judiciaire si le bien n’est pas affecté à un projet d’intérêt général effectif. La jurisprudence de 2025 confirme que les tribunaux judiciaires n’hésitent plus à condamner lourdement les collectivités qui méconnaissent les droits des anciens propriétaires, garantissant ainsi un équilibre nécessaire entre intérêt collectif et respect du droit de propriété.