Par le Cabinet Kohen Avocats, avocats en droit immobilier à Paris.
L’exercice du droit de préemption urbain constitue une prérogative exorbitante du droit commun permettant aux collectivités publiques de se substituer à l’acquéreur pressenti. Face à cette immixtion dans la liberté contractuelle, la jurisprudence récente de la Cour de cassation et du Conseil d’État renforce le contrôle de la légalité des décisions municipales et précise l’étendue des recours ouverts à l’acquéreur évincé, notamment en cas d’annulation de la préemption ou de détournement de la destination du bien.
Le droit de préemption urbain (DPU) permet à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) d’acquérir prioritairement un bien immobilier mis en vente dans des zones préalablement définies. Ce mécanisme, régi par les articles L. 210-1 et suivants du Code de l’urbanisme, déroge au principe de la libre disposition de ses biens et à la liberté contractuelle. Il ne peut donc être mis en œuvre que pour la réalisation d’opérations d’aménagement répondant à un intérêt général réel et certain. En 2026, alors que la pression foncière reste vive dans les métropoles, l’usage du DPU fait l’objet d’un contentieux nourri, tant devant le juge administratif pour l’excès de pouvoir que devant le juge judiciaire pour l’indemnisation des préjudices.
La validité d’une préemption suppose le respect d’une procédure formelle stricte, initiée par la réception d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) transmise par le notaire du vendeur. L’autorité publique dispose alors d’un délai de deux mois pour manifester sa volonté d’acquérir, au prix demandé ou à un prix inférieur. En cas de désaccord sur le prix, la saisine du juge de l’expropriation devient inéluctable. L’acquéreur initial, dont le projet est brutalement interrompu, se retrouve dans une situation de précarité juridique que les tribunaux s’efforcent désormais de mieux encadrer.
Le présent article analyse les conditions de légalité de l’exercice du droit de préemption urbain (I) avant d’examiner les voies de recours et les droits de rétrocession dont bénéficient l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé (II).
I. L’encadrement rigoureux de l’exercice du droit de préemption urbain
L’exercice du DPU n’est pas discrétionnaire. Il est subordonné à l’existence d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement préexistant et suffisamment précis, dont la réalité est contrôlée avec sévérité par le juge administratif.
A. La motivation impérative et la réalité du projet d’aménagement
Toute décision de préemption doit être motivée. L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme dispose que cette décision doit mentionner « l’objet pour lequel ce droit est exercé ». La jurisprudence exige que la collectivité justifie, à la date de la décision, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas encore été définies.
Le Conseil d’État a rappelé à maintes reprises que la motivation ne saurait se limiter à une référence abstraite aux finalités de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme. La commune doit démontrer que l’acquisition répond à un besoin social impérieux ou à une politique locale de l’habitat concrète. À défaut, la décision encourt l’annulation pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Cette annulation a des conséquences immédiates sur la validité de la vente intervenue entre la commune et le vendeur.
Il convient de noter que si la décision de préemption intervient hors délai (soit au-delà des deux mois suivant la DIA), la commune est réputée avoir renoncé à son droit. Toute décision tardive est frappée d’une illégalité radicale que le juge judiciaire ne peut ignorer s’il est saisi d’une contestation sur la perfection de la vente initiale. La Cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 21 janvier 2025, a souligné que « le respect des délais de la procédure de préemption est une condition de légalité de la décision » et que seul le juge administratif est compétent pour contrôler cette légalité [[Cour d’appel de Rennes, 21 janvier 2025, n° 24/02386, https://www.courdecassation.fr/decision/679089a0a212a19f662df698 : « seul le juge administratif est compétent pour contrôler la légalité de cet arrêté municipal au regard des délais prévus par le code de l’urbanisme, à l’exclusion du juge judiciaire. »]].
B. La procédure de fixation du prix et les risques de renonciation
Lorsque la commune décide de préempter à un prix inférieur à celui mentionné dans la DIA, elle doit faire une offre de prix au propriétaire. Si ce dernier la refuse, la commune dispose de quinze jours pour saisir le juge de l’expropriation afin de faire fixer judiciairement le prix. Durant cette phase, la collectivité doit consigner une somme égale à 15 % de l’évaluation du directeur départemental des finances publiques.
Le non-respect de ces obligations de consignation ou de paiement dans les délais impartis entraîne des sanctions sévères. L’article L. 213-14 du Code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de non-respect du délai de paiement ou de consignation du prix (fixé à quatre mois), le vendeur peut aliéner librement son bien. La Cour d’appel de Besançon a ainsi confirmé le 21 janvier 2025 que « cette obligation relative au délai de paiement ou de consignation du prix constitue une garantie au profit du propriétaire vendeur soumis à l’exercice du droit de préemption urbain, lequel est une exception au droit de propriété et à la libre disposition de ses biens » [[Cour d’appel de Besançon, 21 janvier 2025, n° 23/01924, https://www.courdecassation.fr/decision/679875d95d0c5ebad4c058c0 : « Cette obligation relative au délai de paiement ou de consignation du prix constitue une garantie au profit du propriétaire vendeur soumis à l’exercice du droit de préemption urbain, lequel est une exception au droit de propriété et à la libre disposition de ses biens. »]].
L’échec de la préemption pour défaut de financement permet au propriétaire de retrouver sa pleine liberté de disposer, mais il laisse l’acquéreur évincé dans une attente qui peut durer plusieurs mois, générant souvent un préjudice financier lié à la perte de l’opportunité d’achat ou à l’immobilisation de fonds.
II. La protection de l’acquéreur évincé et le droit de rétrocession
L’acquéreur dont le compromis de vente a été « brisé » par la préemption dispose de droits spécifiques, notamment si la décision de la mairie est ultérieurement annulée ou si le bien n’est pas utilisé conformément au projet annoncé.
A. Les conséquences de l’annulation de la décision de préemption
Lorsqu’une décision de préemption est annulée par le juge administratif, le transfert de propriété est réputé n’avoir jamais eu lieu. L’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme impose alors à la collectivité de proposer l’acquisition du bien en priorité à l’ancien propriétaire, puis, en cas de renonciation de ce dernier, à l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la DIA.
Toutefois, l’acquéreur évincé doit être vigilant. S’il accepte une nouvelle offre de vente de la part de la commune après l’annulation de la préemption, il perd son droit de demander l’annulation de la vente initiale entre le propriétaire et la mairie. La Cour de cassation, dans un arrêt remarqué du 7 septembre 2022, a jugé que « lorsque, après s’être acquitté de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente » [[Cass. 3e civ., 7 septembre 2022, n° 21-12.114, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/63183e93f75a164f13450850 : « lorsque, après s’être acquitté […] de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire. »]].
Cette solution consacre la primauté de la stabilité contractuelle dès lors que l’acquéreur évincé a pu, in fine, acquérir le bien par le biais d’une nouvelle transaction avec la collectivité. En revanche, si la commune refuse de lui proposer le bien malgré l’annulation de la préemption, l’acquéreur évincé dispose d’une action en dommages-intérêts devant le juge judiciaire sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle.
B. Le droit de rétrocession et l’affectation réelle du bien
Un bien acquis par préemption ne peut rester indéfiniment inutilisé. Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser le bien à d’autres fins que celles prévues initialement dans un délai de cinq ans, il doit en informer l’ancien propriétaire et lui proposer de racheter le bien. Ce droit de rétrocession est une protection fondamentale du droit de propriété.
La Cour de cassation a précisé que ce droit de rétrocession relève de l’ordre public de protection. Par conséquent, l’ancien propriétaire ne peut y renoncer par anticipation. Dans un arrêt du 19 janvier 2022, la troisième chambre civile a affirmé que « l’exproprié ne peut renoncer au droit de rétrocession, qui relève de l’ordre public de protection, avant que les conditions de sa mise en œuvre ne soient réunies » [[Cass. 3e civ., 19 janvier 2022, n° 20-19.351, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/61e7b7dca41da869de68a275 : « L’exproprié ne peut renoncer au droit de rétrocession, qui relève de l’ordre public de protection, avant que les conditions de sa mise en œuvre ne soient réunies. »]].
Si la décision d’aliéner ou d’utiliser le bien à d’autres fins intervient après le délai de cinq ans, les obligations d’information et de proposition de rachat s’éteignent. La Cour d’appel de Besançon a ainsi rejeté la demande d’indemnisation d’une société évincée au motif que la décision d’aliéner une partie des parcelles pour un autre projet était intervenue plus de sept ans après l’acquisition [[Cour d’appel de Besançon, 13 mai 2025, n° 24/00691, https://www.courdecassation.fr/decision/682428956cc0727870c21e1d : « les parcelles litigieuses […] ont fait l’objet d’une décision d’aliénation à d’autres fins […] plus de cinq ans plus tard. […] les conditions de la mise en oeuvre de la responsabilité de la commune […] ne sont pas réunies. »]].
En conclusion, l’exercice du droit de préemption urbain demeure sous haute surveillance juridictionnelle. La protection de l’acquéreur évincé, si elle s’est renforcée par l’obligation de proposition d’achat après annulation, reste tributaire d’une réactivité procédurale sans faille. Pour les propriétaires comme pour les acquéreurs, la purge du DPU ne doit jamais être considérée comme une simple formalité notariale, mais comme le point de départ potentiel d’un conflit administratif et civil complexe.
À propos de l’auteur
Maître Reda KOHEN est avocat au Barreau de Paris, spécialisé en droit immobilier et droit des affaires. Le cabinet Kohen Avocats accompagne les propriétaires et les investisseurs dans la gestion de leurs litiges de préemption, d’expropriation et de contentieux foncier complexe. Pour plus d’informations, consultez nos pages d’expertise sur le droit immobilier et les baux commerciaux.
Décisions citées avec liens officiels :
– Cass. 3e civ., 7 sept. 2022, n° 21-12.114
– Cass. 3e civ., 19 janv. 2022, n° 20-19.351
– Cour d’appel de Rennes, 21 janv. 2025, n° 24/02386
– Cour d’appel de Besançon, 21 janv. 2025, n° 23/01924
– Cour d’appel de Besançon, 13 mai 2025, n° 24/00691