Par un arrêt du 7 juillet 1983, la première chambre de la Cour de justice des Communautés européennes s’est prononcée sur l’interprétation de la notion de « charges régulières » qu’un fonctionnaire peut assumer en dehors de son pays d’affectation. Un fonctionnaire de nationalité néerlandaise, en poste en Belgique, avait souscrit deux prêts hypothécaires en 1978 et 1979 pour financer l’acquisition d’un terrain et la construction de sa maison d’habitation en Belgique. Ces prêts furent contractés auprès d’une banque de droit allemand disposant d’une succursale à Bruxelles, et les remboursements étaient libellés en marks allemands. Le fonctionnaire a alors sollicité de son institution l’autorisation de transférer une partie de sa rémunération en marks allemands pour honorer ses échéances, en se fondant sur l’article 17, paragraphe 2, sous b), de l’annexe VII au statut des fonctionnaires.

Cette disposition permet des transferts réguliers au-delà du plafond de l’indemnité de dépaysement pour couvrir des « charges régulières et prouvées que l’intéressé aurait à assumer en dehors du pays du siège de son institution ou du pays où il exerce ses fonctions ». L’administration a rejeté sa demande au motif que le prêt, ayant été accordé en Belgique par une succursale bancaire locale pour un bien immobilier situé en Belgique, ne constituait pas une charge assumée en dehors du pays d’affectation. Le fonctionnaire a introduit une réclamation, arguant que le créancier était une société de droit allemand et que le refus constituait une discrimination par rapport à d’autres fonctionnaires bénéficiant de transferts pour des prêts contractés auprès d’un autre organisme allemand. Après une série de décisions administratives confuses et la révocation d’une autorisation temporaire accordée sur un autre fondement, le fonctionnaire a saisi la Cour de justice d’un recours en annulation.

Il convenait donc pour la Cour de déterminer si la notion de « charges régulières […] en dehors du pays où il exerce ses fonctions » doit s’apprécier au regard de la seule monnaie de paiement de la dette ou si elle exige que les intérêts patrimoniaux du fonctionnaire soient géographiquement situés hors de ce pays. La Cour a répondu que cette notion doit être interprétée en ce sens que « ces charges relèvent de la gestion de certains intérêts du fonctionnaire concerné, situés en dehors du pays de son affectation et tenant à sa situation de famille, à sa retraite ou à son habitat ». Cependant, elle a annulé la décision de refus au motif qu’en autorisant des transferts dans des situations similaires pour d’autres fonctionnaires, l’institution avait violé le principe de non-discrimination.

Ainsi, si la Cour consacre une interprétation stricte de la notion de charges extérieures (I), elle sanctionne néanmoins la pratique administrative sur le fondement du principe de non-discrimination (II).

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I. UNE INTERPRÉTATION TÉLÉOLOGIQUE ET RESTRICTIVE DE LA NOTION DE CHARGES EXTÉRIEURES

La Cour de justice a d’abord clarifié le sens de l’article 17, paragraphe 2, sous b), en écartant une lecture purement économique pour privilégier une approche finaliste (A), ce qui l’a conduite à consacrer un critère matériel fondé sur la localisation des intérêts du fonctionnaire (B).

A. Le rejet du critère de la monnaie de paiement

Le requérant soutenait qu’une charge libellée dans une monnaie autre que celle du pays d’affectation constituait, d’un point de vue économique, une charge assumée en dehors de ce pays. Selon lui, la monnaie contractuelle était l’élément déterminant pour localiser l’obligation financière. En l’espèce, le remboursement d’un prêt en marks allemands à une société de droit allemand devait être considéré comme une charge supportée en dehors de la Belgique. Cette thèse invitait la Cour à reconnaître que le risque de change et le rattachement au marché des capitaux allemand suffisaient à externaliser la charge.

La Cour a toutefois refusé de suivre ce raisonnement. Elle a rappelé que la règle générale, posée au paragraphe 1 de l’article 17, est que la rémunération est payée « au lieu et dans la monnaie du pays où il exerce ses fonctions ». Les dispositions du paragraphe 2 constituent des dérogations à ce principe et doivent, à ce titre, être interprétées au regard de leur objectif. La Cour a estimé que le simple choix d’une monnaie contractuelle ne pouvait permettre de contourner cette règle fondamentale. Une telle solution aurait ouvert la voie à des montages contractuels dont le seul but serait de bénéficier de transferts avantageux, sans lien avec la situation personnelle ou familiale du fonctionnaire.

B. La consécration d’un critère fondé sur la localisation des intérêts du fonctionnaire

En écartant le critère de la monnaie, la Cour a défini positivement le champ d’application de l’exception. Elle a analysé l’article 17, paragraphe 2, sous b), à la lumière des autres exceptions prévues aux points a) et c) du même article. Celles-ci visent à permettre au fonctionnaire de maintenir des liens avec son pays d’origine ou de résidence de sa famille. La Cour a déduit que le point b) poursuit un but similaire, en ce qu’il vise « à permettre au fonctionnaire concerné de poursuivre la gestion de certains intérêts, situés en dehors du pays de son affectation et tenant notamment à sa situation de famille, à sa retraite ou à son habitat ».

L’interprétation est donc téléologique : la facilité de transfert est un outil au service du maintien des attaches personnelles et patrimoniales hors du pays d’emploi. Dès lors, un prêt destiné à financer l’habitation principale dans le pays d’affectation ne saurait constituer une charge extérieure, quand bien même le créancier serait une entité étrangère ou la monnaie du prêt différente. La charge est intrinsèquement liée à la vie du fonctionnaire dans son lieu d’affectation. En conséquence, le moyen du requérant fondé sur une violation de l’article 17, paragraphe 2, sous b), a été écarté, la Cour validant sur le principe l’analyse juridique de l’institution défenderesse.

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II. LA SANCTION D’UNE PRATIQUE ADMINISTRATIVE DISCRIMINATOIRE

Malgré sa lecture stricte du statut, la Cour a annulé la décision de refus en se fondant sur la rupture d’égalité de traitement dénoncée par le requérant. Elle a ainsi constaté l’existence d’une différence de traitement injustifiée (A), conférant à sa décision une portée significative en matière de contrôle des pratiques administratives (B).

A. L’identification d’une différence de traitement injustifiée

Le requérant avait fait valoir que l’institution autorisait couramment des transferts en marks allemands au profit d’un autre organisme de crédit allemand, dans des conditions qu’il jugeait identiques aux siennes. L’institution a tenté de justifier cette différence de traitement, d’abord en alléguant de manière erronée que cet organisme était de droit public, puis en se retranchant derrière un argument formel : les transferts vers cet autre organisme étaient exécutés à son siège en Allemagne.

La Cour a balayé cette justification. Elle a jugé que le cas du requérant n’était pas objectivement différent de celui des fonctionnaires bénéficiant des transferts autorisés. La seule circonstance que le paiement soit effectué au siège de l’organisme créancier en Allemagne, plutôt qu’à sa succursale dans le pays d’affectation, a été qualifiée de différence de traitement purement formelle. La Cour a affirmé qu’une telle distinction « n’est pas de nature à justifier une différence de traitement ». En comparant les deux situations sur le plan matériel, elle a conclu à l’existence d’une discrimination. Le moyen tiré de la violation du principe d’égalité a donc été accueilli.

B. La portée de la solution : une annulation fondée sur l’égalité et non sur le droit au transfert

L’apport principal de l’arrêt réside dans la sanction prononcée. Le requérant obtient gain de cause non pas parce qu’il avait un droit au transfert au titre de l’article 17, mais parce que l’administration, par sa propre pratique, a créé une situation d’inégalité. La Cour ne dit pas que le refus était illégal au regard de sa propre interprétation du statut, mais qu’il est devenu illégal parce que l’administration appliquait la règle de manière incohérente et arbitraire. La censure ne porte pas sur le bien-fondé de la norme, mais sur son application discriminatoire.

La portée de cette décision est donc importante. Elle rappelle aux institutions communautaires qu’elles sont liées non seulement par les textes, mais aussi par le principe d’égalité dans l’application qu’elles en font. Une administration qui adopte une pratique tolérante pour certains ne peut, sans justification objective et pertinente, revenir à une application stricte des textes pour d’autres se trouvant dans une situation comparable. L’annulation contraint ainsi l’institution soit à généraliser sa pratique la plus souple, soit à la cesser pour tous afin de rétablir une parfaite égalité de traitement. Le requérant a donc bénéficié d’un droit né non pas de la lettre du statut, mais de la pratique administrative elle-même, sanctionnée au nom d’un principe supérieur de droit.