Un propriétaire peut avoir obtenu l’expulsion d’occupants et se heurter ensuite au refus de concours de la force publique. Même lorsqu’un juge administratif intervient, une autre question apparaît si l’administration n’exécute pas son jugement : une astreinte peut-elle être prononcée contre l’État, puis augmentée, et à qui revient la somme calculée ? Le Conseil d’État, dans une décision du 22 octobre 2026, n° 500235, apporte un éclairage concret sur ces deux derniers points. Le texte a été versé dans la base officielle Légifrance le 13 novembre 2026.
Dans cette affaire immobilière, le tribunal administratif avait ordonné à l’État de prendre les mesures nécessaires à l’expulsion, puis prononcé une astreinte. Le Conseil d’État a censuré le refus d’en relever le taux pour l’avenir, compte tenu des circonstances qu’il a examinées. Il n’a pas, pour autant, attribué au propriétaire toute la somme déjà liquidée. Il a validé sa répartition entre plusieurs bénéficiaires.
La distinction est décisive. L’astreinte cherche à obtenir l’exécution d’une décision juridictionnelle ; elle ne remplace ni l’expulsion elle-même ni, par principe, la réparation d’un préjudice. Voici comment lire les décisions successives, préparer une demande d’exécution et comprendre ce que le juge peut faire de l’astreinte. Les situations individuelles dépendent du titre exécutoire, des décisions déjà rendues et des circonstances établies au dossier.
I. Refus du concours de la force publique : quand demander une astreinte contre l’État ?
A. Du jugement d’expulsion au refus préfectoral : distinguer les décisions
Le dossier commence par un titre qui ordonne ou permet l’expulsion. Il peut concerner un logement, un local professionnel ou, comme dans la décision étudiée, un terrain occupé. Le premier travail consiste à identifier ce que le titre commande, à qui il s’adresse et si les actes nécessaires à sa mise en œuvre ont été accomplis. L’existence d’un jugement ne signifie pas que le propriétaire peut lui-même organiser une éviction par la contrainte. La procédure et les droits des occupants doivent être examinés avec les pièces du dossier.
Lorsqu’une intervention de la force publique devient nécessaire, le commissaire de justice chargé de l’exécution peut la requérir : c’est ce que prévoit l’article L. 153-2 du code des procédures civiles d’exécution. Il adresse sa réquisition au préfet du département ou, à Paris, au préfet de police. Selon l’article R. 153-1 du même code, elle comprend une copie du dispositif du titre et un exposé des diligences effectuées ainsi que des difficultés rencontrées.
L’article R. 153-1 prévoit que le refus de l’autorité compétente est motivé et que l’absence de réponse pendant deux mois équivaut à un refus. La date de réception de la réquisition et la réponse éventuelle doivent donc être conservées, au même titre que la réquisition elle-même. Une relance peut être utile pour éclaircir la situation ; elle ne doit pas faire perdre de vue la nécessité de lire précisément les actes et les voies de recours applicables. Le silence sur une demande de concours n’est pas la même chose qu’un jugement condamnant déjà l’État à agir.
Le principe posé par l’article L. 153-1 du code des procédures civiles d’exécution est que l’État prête son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires ; son refus ouvre droit à réparation. Dans son ordonnance du 6 août 2021, n° 455131, le Conseil d’État rappelle cependant que des considérations impérieuses de sauvegarde de l’ordre public ou certaines circonstances postérieures faisant apparaître une atteinte à la dignité de la personne humaine peuvent justifier un refus. Le contrôle n’efface donc pas les situations particulières des personnes concernées.
Après un refus, la demande tendant à faire contrôler la décision préfectorale et celle tendant à indemniser le préjudice ne remplissent pas nécessairement le même rôle. La première peut conduire le juge à examiner la légalité du refus et, suivant ses conclusions, les mesures qu’implique sa décision. La seconde cherche à réparer un dommage établi. Il faut lire le dispositif du jugement administratif : annule-t-il seulement le refus, impose-t-il un nouvel examen ou prescrit-il une action déterminée ? Ces formulations ne sont pas interchangeables.
Un jugement qui annule une décision ne comporte pas toujours une astreinte. Et une astreinte visant l’occupant dans une décision judiciaire n’est pas une astreinte prononcée contre l’État dans un contentieux administratif. Les deux peuvent apparaître dans un même dossier immobilier, avec des débiteurs, des juges et des objets différents. Avant de chiffrer une demande, séparez matériellement le jugement d’expulsion, la réquisition du commissaire de justice, le refus préfectoral et tout jugement administratif rendu ensuite.
Dans l’affaire tranchée le 22 octobre 2026, le juge judiciaire avait ordonné une expulsion. Le tribunal administratif avait ensuite annulé le refus de concours opposé par le préfet et lui avait enjoint de prendre les mesures nécessaires. Devant la persistance de l’inexécution, une astreinte contre l’État avait été prononcée. Le Conseil d’État, n° 500235, examine cette séquence précise : il ne transforme pas automatiquement tout refus de concours en condamnation immédiate à une astreinte.
Cette chronologie aide aussi à présenter la situation sans confondre les personnes. La personne tenue de libérer les lieux et la personne publique chargée de répondre à la demande de concours ne supportent pas la même obligation. Le montant journalier éventuellement prévu à l’encontre de l’une ne peut pas être appliqué à l’autre par une simple substitution de nom. Chaque demande doit être rapportée au dispositif qui la fonde, aux actes d’exécution et au juge saisi.
B. Faire exécuter le jugement administratif : quelle demande et devant quel juge ?
Le juge administratif peut déterminer ce que sa décision implique. Lorsque celle-ci nécessite une mesure dans un sens précis, l’article L. 911-1 du code de justice administrative permet de la prescrire dans le jugement. Lorsque l’exécution nécessite une nouvelle décision après instruction, l’article L. 911-2 vise un nouvel examen. Dans les deux cas, le contenu exact de l’injonction compte : demander de vérifier une situation ne revient pas nécessairement à imposer le résultat souhaité par le requérant.
Le juge peut assortir l’injonction d’une astreinte dans la même décision et en fixer la date d’effet, comme le prévoit l’article L. 911-3 du code de justice administrative. Si une décision a déjà été rendue et demeure inexécutée, l’article L. 911-4 permet à la partie intéressée de demander à la juridiction d’en assurer l’exécution. Lorsque les mesures n’ont pas été définies, la juridiction saisie les définit ; l’article L. 911-4 lui permet de fixer un délai d’exécution et de prononcer une astreinte.
Une demande d’exécution n’est donc pas un nouvel appel contre les motifs du jugement. Elle vise à obtenir les mesures qui résultent de la décision dont l’exécution est recherchée. Avant de la rédiger, comparez le dispositif avec ce que l’administration a effectivement fait. Une lettre annonçant un examen, une demande de pièces, une décision explicite ou une intervention sur place ne prouvent pas toutes la même chose. Il faut montrer, pièces à l’appui, en quoi les actes accomplis satisfont ou ne satisfont pas à l’obligation fixée par le juge.
Pour une demande au tribunal administratif tendant aux mesures nécessaires à l’exécution d’un jugement définitif de ce tribunal, l’article R. 921-1-1 du code de justice administrative prévoit, en principe, d’attendre trois mois après la notification. Le même article prévoit une exception en cas de refus explicite d’exécuter, une présentation sans délai pour les décisions ordonnant une mesure d’urgence et, si le jugement a lui-même fixé un délai d’exécution, une demande à l’expiration de ce délai. Ces règles doivent être lues ensemble et appliquées au jugement concerné, sans remplacer son dispositif par un calendrier standard.
Lorsque le jugement administratif a été frappé d’appel, même partiellement, la demande d’exécution est adressée à la juridiction d’appel ; la demande d’exécution d’un arrêt d’une cour administrative d’appel est adressée à cette cour. Ces règles et l’application des conditions de délai correspondantes figurent à l’article R. 921-2 du code de justice administrative, qui traite aussi du pourvoi en cassation et réserve une exception prévue par un autre article. Il faut donc vérifier le parcours exact de la décision plutôt que supposer que le premier tribunal reste toujours compétent.
La demande peut donner lieu à des démarches pour obtenir l’exécution. L’article R. 921-5 prévoit les diligences du président ou du rapporteur et, dans les cas qu’il décrit, un classement administratif. L’article R. 921-6 organise l’ouverture d’une procédure juridictionnelle, notamment en principe à l’expiration de six mois après la saisine, avec la possibilité d’un délai supplémentaire de quatre mois dans les conditions qu’il précise. Il prévoit aussi une demande du requérant après notification d’un classement. Ces règles ne doivent pas être confondues avec le temps laissé à l’administration par le jugement initial.
En pratique, le dossier doit comporter la décision dont l’exécution est demandée, sa notification, les recours connus et les échanges postérieurs. Une chronologie datée, accompagnée des pièces correspondantes, permet de vérifier ce qui a été effectivement prescrit et accompli. Il est utile de présenter séparément la mesure recherchée, l’éventuelle demande d’astreinte et les faits qui rendent cette demande nécessaire. L’absence de réponse à une relance peut être un élément de contexte ; elle ne dispense pas de démontrer quelle décision reste à exécuter.
Une photographie de l’état des lieux ou une attestation peut documenter une situation matérielle, mais ne remplace pas le jugement ni la preuve de sa notification. Inversement, la copie d’une injonction ne prouve pas à elle seule que l’administration ne l’a pas exécutée. Le rapprochement des pièces évite une difficulté fréquente : adresser au juge une liste de préjudices sans expliquer quelle mesure ordonnée manque encore. Pour replacer ces démarches dans la procédure immobilière d’ensemble, la page consacrée à l’expulsion locative et ses étapes présente le cadre du contentieux.
II. Astreinte contre l’État : qui reçoit l’argent après la liquidation ?
A. Taux provisoire, liquidation et majoration : trois décisions à ne pas confondre
Prononcer une astreinte, la liquider et en modifier le taux sont trois opérations distinctes. Le juge peut d’abord fixer une somme liée à l’inexécution d’une obligation, par exemple un montant par jour de retard, avec une date d’effet, conformément à l’article L. 911-3 du code de justice administrative. Tant que la liquidation n’a pas été décidée, la multiplication du taux par une période constitue un calcul préparatoire ; ce n’est pas nécessairement la somme qui sera versée au demandeur. Il faut lire le jugement qui a prononcé l’astreinte et vérifier ensuite ce que le juge a décidé lors de sa liquidation.
L’article L. 911-6 du code de justice administrative distingue l’astreinte provisoire de l’astreinte définitive : elle est regardée comme provisoire si la juridiction n’a pas précisé son caractère définitif. Le même texte la dit indépendante des dommages et intérêts. Il ne faut donc déduire ni un montant de réparation automatique du taux d’astreinte, ni le caractère définitif de celle-ci du seul fait qu’un jugement la mentionne.
En cas d’inexécution totale ou partielle, ou d’exécution tardive, l’article L. 911-7 du code de justice administrative prévoit la liquidation par la juridiction de l’astreinte qu’elle a prononcée. Il autorise la modération ou la suppression d’une astreinte provisoire, même si l’inexécution est constatée. Pour une astreinte définitive, il interdit la modification du taux lors de la liquidation, sauf si l’inexécution provient d’un cas fortuit ou de force majeure établi. Une demande sérieuse doit donc commencer par qualifier l’astreinte à partir de la décision, puis expliquer les faits de la période à examiner.
Dans la décision du 22 octobre 2026, n° 500235, le Conseil d’État rappelle que le juge de l’exécution qui procède à une liquidation provisoire peut majorer le taux pour l’avenir, notamment en cas de mauvais vouloir persistant de l’administration. Il ne suffit toutefois pas de reproduire cette formule dans une requête. Le juge examine les circonstances documentées : ce qui a été demandé, ce qui a été accompli, les explications fournies et l’effet du taux déjà fixé.
Dans cette affaire, le Conseil d’État relève qu’aucun commencement d’exécution de l’injonction n’avait eu lieu pendant plus de trois ans à la date du jugement examiné, que l’État n’avait invoqué devant le tribunal aucune circonstance nouvelle faisant obstacle à son respect et que le taux initial était de 50 euros par jour. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, il juge que le refus de majorer le taux pour la période future dénature les faits. Il annule le jugement sur ce point et renvoie l’affaire au tribunal administratif. Il ne fixe pas lui-même, dans cette décision, le nouveau taux demandé par le propriétaire.
Cette précision change la lecture du résultat. Le Conseil d’État n’édicte pas une majoration automatique après une durée donnée. Il ne dit pas non plus que chaque propriétaire doit obtenir un montant journalier identique. Le raisonnement relie la finalité de contrainte de l’astreinte à une inexécution persistante et aux circonstances de ce dossier. Une argumentation utile doit expliquer pourquoi, dans le cas présenté, le montant existant ne produit pas l’effet recherché, sans promettre un résultat chiffré.
Une décision plus ancienne illustre la différence entre le passé et l’avenir. Dans sa décision du 1er avril 2019, n° 405532, relative à la réintégration d’un agent public, le Conseil d’État liquide l’astreinte pour une période examinée et porte son taux de 100 à 500 euros par jour pour l’avenir, compte tenu notamment du comportement persistant retenu dans cette affaire. Ce précédent concerne une autre situation : il éclaire la technique de liquidation et de majoration, sans établir que les mêmes montants s’appliquent à une expulsion.
Pour préparer la liquidation, il est utile de dresser un tableau où figurent la décision, la date d’effet qu’elle indique, la mesure attendue, les actes connus et la période soumise au juge. Les pièces peuvent comprendre la notification, la correspondance avec l’administration, les constats du commissaire de justice et les documents montrant l’état actuel des lieux. Chaque ligne doit renvoyer à une pièce identifiable. Si l’administration invoque une difficulté ou produit une mesure d’exécution, le tableau doit aussi en rendre compte : l’analyse dépend de l’exécution totale, partielle ou tardive, et pas seulement du nombre de jours inscrit par le demandeur.
Il faut enfin distinguer l’astreinte prononcée contre l’État de celle qui pourrait viser une autre personne. Une somme prévue contre un occupant ne devient pas une dette de l’administration parce que le concours de la force publique a été refusé. De même, une astreinte contre l’État ne modifie pas, à elle seule, les obligations privées inscrites dans le titre d’expulsion. L’intérêt du classement par débiteur et par décision est concret : il évite de demander au mauvais juge la liquidation d’une astreinte prononcée dans une autre procédure.
B. Répartition de l’astreinte, indemnisation du préjudice et pièces à réunir
Le montant obtenu par multiplication ne répond pas à une autre question : qui perçoit effectivement l’astreinte liquidée ? L’article L. 911-8 du code de justice administrative autorise la juridiction à décider qu’une part ne sera pas versée au requérant et prévoit son affectation au budget de l’État. Dans la décision n° 500235 du 22 octobre 2026, le Conseil d’État précise que cette affectation au budget de l’État ne s’applique pas lorsque l’État est lui-même débiteur de l’astreinte.
Le juge peut néanmoins, lorsque cela apparaît nécessaire à l’exécution effective, affecter une fraction à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont liées à l’objet du litige, ou à une personne morale de droit privé sans but lucratif menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général en lien avec cet objet. Le Conseil d’État précise que les observations des parties et des personnes morales concernées doivent être recueillies sur ce point. Cette possibilité ne signifie pas que toute astreinte sera partagée, ni que n’importe quel organisme peut en recevoir une fraction.
Dans le dossier immobilier examiné en 2026, le tribunal avait liquidé provisoirement 25 850 euros et attribué 6 462,50 euros au propriétaire, le reste étant partagé à parts égales entre deux organismes publics. Le Conseil d’État ne censure pas cette répartition : il juge notamment que l’attribution d’une part à un établissement public de l’État ne constitue pas, dans les circonstances de l’affaire, une erreur de droit. Les sommes et la proportion retenues décrivent ce jugement ; elles ne forment pas un barème général pour les autres propriétaires.
Ce résultat peut surprendre si l’on raisonne uniquement comme pour une facture due au créancier. Mais l’astreinte administrative a une fonction propre : pousser la personne tenue par la décision à l’exécuter. Le juge peut prendre en compte le risque d’un enrichissement indu et les conditions d’une exécution effective, selon le raisonnement exposé dans la décision. Pour le demandeur, il est utile de demander la liquidation en présentant les circonstances pertinentes, tout en distinguant cette demande du chiffrage d’une réparation personnelle.
La réparation liée au refus de concours suit sa propre logique. Les développements qui suivent portent sur les locaux d’habitation ou à usage professionnel ; la décision relative au terrain ne suffit pas à étendre ces règles à toute autre configuration. L’article R. 154-2 du code des procédures civiles d’exécution prévoit que le bénéficiaire de la décision d’expulsion adresse au préfet qui a refusé le concours une demande d’indemnisation par un moyen permettant d’en établir la date, avec les pièces démontrant la réalité et le montant des préjudices en lien direct et certain avec ce refus. Une demande de liquidation d’astreinte ne dispense pas d’examiner les conditions de cette autre démarche.
Pour un lieu habité ou un local à usage professionnel, l’article R. 154-7 du code des procédures civiles d’exécution énumère notamment la perte des loyers et des charges récupérables, certains frais liés à l’impossibilité de vendre, les frais de commissaire de justice et le trouble dans les conditions d’existence, lorsqu’ils surviennent pendant la période de responsabilité de l’État. Le texte encadre aussi l’évaluation de la perte de loyers. Une somme réclamée ne devient pas réparable du seul fait qu’elle figure dans cette liste : les justificatifs et le lien avec le refus restent à établir.
Un tableau d’indemnisation peut ainsi associer chaque poste à une période, une somme, une pièce et une explication de son lien avec le refus. Le bail, les quittances, les comptes de charges et les échanges relatifs à une vente peuvent être utiles selon la nature du préjudice. Il faut aussi identifier les sommes déjà reçues de l’occupant ou de tiers et les documents qui les concernent. Le dossier sera plus lisible s’il sépare ce tableau du calcul de l’astreinte : les deux colonnes répondent à des questions différentes.
Si une proposition transactionnelle est faite, il faut en lire toutes les clauses avant de l’accepter. L’article R. 154-3 du code des procédures civiles d’exécution prévoit notamment, dans le cadre qu’il décrit, une renonciation aux recours concernant le même litige et des conséquences concernant les sommes reçues de l’occupant ou de tiers. Ce texte prévoit aussi que le silence du préfet pendant deux mois après réception de la demande d’indemnisation vaut rejet. Il ne faut pas confondre ce silence avec celui qui concerne la réquisition initiale de concours.
Le dossier peut évoluer après la demande : l’administration peut produire une pièce, accorder le concours ou exposer une difficulté nouvelle ; l’occupant peut faire valoir des droits ou engager ses propres démarches. Ces éléments doivent être communiqués et appréciés selon leur portée réelle. Une explication de l’État n’est pas, à elle seule, une preuve que tout le dispositif a été exécuté ; une opposition du propriétaire ne démontre pas non plus automatiquement le contraire. L’analyse suppose de confronter chaque acte au contenu de la décision et aux règles applicables.
Trois questions permettent enfin de relire le dossier avant toute nouvelle requête. Quelle obligation précise le juge a-t-il imposée et à quelle personne ? Quel acte ou quelle absence d’acte étaye l’inexécution alléguée ? Quelle somme est demandée au titre de l’astreinte, et quelle somme au titre d’un dommage distinct ? Cette séparation rend visibles les pièces manquantes, les désaccords de fait et les conséquences d’une proposition de règlement. Elle limite aussi le risque d’interpréter une liquidation provisoire comme une décision définitive sur l’ensemble du litige immobilier.
Conclusion
Après un refus de concours de la force publique, une astreinte contre l’État suppose de suivre le chemin des décisions : titre d’expulsion, refus, jugement administratif, injonction puis, si les conditions sont réunies, liquidation. La décision du Conseil d’État du 22 octobre 2026 montre qu’un taux peut être réexaminé lorsque les faits le justifient, tout en rappelant que la somme liquidée ne revient pas forcément en totalité au propriétaire. La réparation du préjudice suit un examen distinct. Pour comprendre ce qui peut être demandé, les pièces essentielles restent le dispositif exact des jugements, leur notification, les actes d’exécution et les justificatifs de chaque préjudice invoqué.