La commune vous informe qu’elle souhaite préempter une partie du terrain que vous vous apprêtiez à vendre. La vente portait pourtant sur l’ensemble de votre propriété : que deviendra la surface conservée, et pouvez-vous demander à la collectivité d’acheter le tout ? Le droit de préemption urbain ne donne pas une réponse identique à toutes les situations. Il faut d’abord savoir si la vente porte sur une seule unité foncière dont une fraction se trouve dans le périmètre de préemption, ou sur plusieurs unités distinctes.
Dans la première situation, lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le titulaire peut, sous les conditions prévues par le code de l’urbanisme, préempter la fraction située dans la zone concernée. Le propriétaire peut alors exiger l’acquisition de l’ensemble de cette unité. Cette faculté ne signifie pas que la commune peut d’emblée préempter, de sa propre initiative, tout ce qui se trouve en dehors du périmètre. Elle ne règle pas non plus automatiquement le prix.
Avant toute démarche, identifiez le terrain et ses références cadastrales, la personne propriétaire ou l’indivision, le contenu de la vente envisagée, la décision reçue et sa date, ainsi que les documents locaux applicables à cette date. La déclaration d’intention d’aliéner, le plan du périmètre et les justificatifs de propriété permettent de répondre à la question réelle : qu’est-ce qui est vendu, et quelle partie la collectivité est-elle habilitée à acquérir ?
I. Quand la commune peut-elle préempter seulement une partie du terrain vendu ?
A. Délimiter l’unité foncière et le périmètre applicable
Le droit de préemption permet à son titulaire de se substituer, dans les conditions prévues par la loi, à l’acquéreur d’un bien mis en vente. Dans le langage courant, on parle souvent de la mairie ; en pratique, le titulaire peut aussi être un établissement public ou un délégataire. La première vérification consiste donc à rapprocher la décision reçue de l’acte instituant le droit, du plan qui en délimite le champ et, s’il y a lieu, des actes de délégation.
L’article L. 211-1 du code de l’urbanisme prévoit notamment les secteurs où un droit de préemption urbain peut être institué par délibération. L’existence d’un plan local d’urbanisme ne signifie pas, à elle seule, que chaque parcelle de la commune est soumise à ce droit. Il faut lire l’acte applicable et son périmètre, et vérifier qu’ils étaient en vigueur pour l’opération considérée. D’autres droits de préemption obéissent à leurs propres conditions ; l’analyse ci-dessous vise le mécanisme prévu par le titre du code de l’urbanisme consacré aux droits de préemption urbain et en zone d’aménagement différé.
L’article L. 213-3 permet au titulaire de déléguer son droit dans les conditions qu’il énonce. Une décision signée par une personne autre que celle que le vendeur imaginait n’est donc pas, pour cette seule raison, irrégulière. Il faut identifier l’autorité compétente pour le bien concerné et examiner la chaîne des décisions qui lui donne pouvoir d’agir. Une formule générale dans un courrier ne remplace pas la lecture de ces pièces.
Une unité foncière n’est pas nécessairement une seule parcelle cadastrale. Dans un arrêt du 6 mai 2025, n° 24VE01864, la cour administrative d’appel de Versailles la décrit comme un îlot de propriété d’un seul tenant, composé d’une parcelle ou de plusieurs parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision. Les six parcelles examinées dans cette affaire étaient situées en divers lieux et n’étaient pas contiguës : chacune formait une unité distincte.
À l’inverse, plusieurs numéros cadastraux contigus appartenant au même propriétaire peuvent former un seul ensemble foncier. Le numéro du cadastre aide à localiser les biens ; il ne suffit pas à décider, sans examen de la propriété et de la configuration des lieux, combien d’unités sont vendues. Une route, une séparation matérielle ou des situations de propriété différentes peuvent soulever des questions qui demandent une vérification sur les plans et les titres. Évitez de trancher sur une photographie aérienne ou sur la seule adresse postale.
Pour préparer cette vérification, réunissez :
- le titre de propriété et, en cas d’indivision, les documents permettant d’identifier les propriétaires concernés ;
- le plan cadastral avec les références et la disposition des parcelles, complété si nécessaire par les plans de bornage disponibles ;
- la promesse de vente ou le projet d’acte, avec la désignation des biens, le prix et les conditions convenus ;
- la déclaration d’intention d’aliéner, ou DIA, et ses annexes ;
- la délibération instituant le droit de préemption, son plan, la décision notifiée et les éventuelles délégations.
Le Géoportail de l’urbanisme peut aider à repérer les documents disponibles. Pour un dossier concret, il faut ensuite contrôler auprès de l’autorité compétente les pièces complètes, leur date et leur opposabilité. Le zonage du PLU et le périmètre effectivement couvert par le droit de préemption sont liés, mais ne doivent pas être confondus : le premier document consulté peut ne pas représenter, à lui seul, toute l’histoire des actes applicables.
La nature de l’opération compte également. L’article L. 213-1 du code de l’urbanisme définit les aliénations soumises au droit et prévoit plusieurs exclusions. Une vente ordinaire, une cession de droits indivis et certaines opérations concernant une société ne se vérifient pas en appliquant indistinctement une même liste. Cet article est applicable à la date de rédaction, avec une abrogation différée signalée dans sa fiche officielle : pour une opération datée autrement, sa version doit être contrôlée à nouveau.
Supposons qu’un propriétaire souhaite vendre un terrain contigu, composé de deux parcelles, dont le plan de préemption ne couvre qu’une partie. Si les titres et les lieux révèlent une unité foncière unique, la question porte sur une fraction de cette unité. Si les parcelles sont en réalité éloignées et forment deux unités distinctes, la même présentation commerciale comme « un terrain » ne suffit pas à les transformer en une seule unité. La différence est décisive pour apprécier la portée de la décision et la réponse du vendeur.
B. Une fraction préemptable ne signifie pas que toute la vente peut être coupée librement
L’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme permet au titulaire, lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, d’acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur d’une partie de commune soumise à l’un des droits de préemption visés par ce titre. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. Il s’agit d’un mécanisme encadré : le besoin de l’opération, le périmètre et l’identification de l’unité doivent être examinés ensemble.
La décision doit aussi respecter les conditions générales de l’exercice du droit. L’article L. 210-1 prévoit les objectifs pour lesquels ces droits sont exercés et impose que la décision mentionne son objet, avec les aménagements prévus par le texte. Ce n’est pas une autorisation d’acheter un bien pour n’importe quel motif. La réalité et la nature du projet doivent être vérifiées à la date de la décision, en tenant compte du régime applicable.
Le Conseil d’État, dans sa décision du 28 janvier 2021, n° 429584, a rappelé que la collectivité doit justifier d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement réel, même si ses caractéristiques précises ne sont pas encore toutes définies, et faire apparaître sa nature dans la décision. Il faut en outre un intérêt général suffisant, apprécié notamment au regard des caractéristiques du bien et du coût prévisible. Dans cette affaire, les juges ont retenu l’existence d’un projet de cheminement piétonnier inscrit dans un réaménagement du centre-ville ; ils n’ont pas posé qu’un simple souhait, sans projet établi, suffirait toujours.
Le titulaire ne peut pas, de sa seule initiative, élargir la préemption à une partie située hors de la zone où il est habilité à l’exercer en invoquant l’article L. 213-2-1. Dans une décision du 7 juillet 2010, n° 331412, le Conseil d’État a déclaré illégale une délibération portant sur une unité foncière qui comprenait notamment une parcelle située dans une zone où la commune ne pouvait exercer son droit. Il a distingué la préemption de la fraction comprise dans la zone, d’une part, et la faculté donnée au propriétaire de demander l’acquisition de l’ensemble, d’autre part.
Cette distinction protège le vendeur mais ne transforme pas la faculté d’achat total en pouvoir général de préemption hors périmètre. Il faut aussi éviter la conclusion inverse : la présence d’une fraction hors périmètre ne rend pas nécessairement impossible toute préemption de la partie qui y est située. L’examen doit porter sur les conditions précises du texte et sur la décision effectivement prise.
Si toute l’unité se trouve dans le périmètre, il ne faut pas déduire de L. 213-2-1 qu’une collectivité peut toujours détacher la seule bande qui l’intéresse d’une vente portant sur l’ensemble. La situation n’est pas celle d’une unité coupée par la limite du droit. Dans l’affaire jugée par le Conseil d’État le 28 janvier 2021, les juges ont retenu, pour les parcelles et la vente examinées, qu’une préemption limitée à une partie seulement de ces parcelles n’était pas légalement possible. La solution d’un autre dossier dépendra notamment de la consistance des biens et de la vente déclarée ; elle ne se déduit pas du seul mot « parcelle ».
La rédaction de la DIA peut changer l’analyse lorsque plusieurs unités distinctes sont mises en vente. Dans l’arrêt du 30 mars 2023, n° 22LY00878, la cour administrative d’appel de Lyon a examiné une vente unique de deux parcelles éloignées, formant deux unités distinctes, avec un prix global ; une seule était comprise dans le périmètre. La commune avait décidé de préempter les deux. La cour a confirmé l’annulation de la décision et a jugé que le mécanisme de L. 213-2-1 ne s’appliquait pas à cette vente de plusieurs unités distinctes. Elle a également relevé les difficultés nées de l’absence de prix distinct dans la déclaration examinée.
L’arrêt de Versailles du 6 mai 2025 concerne une configuration différente : une déclaration unique indiquait le prix de l’ensemble, mais aussi les références, surfaces et prix de chacune des six parcelles, qui formaient six unités distinctes. Cinq étaient dans le périmètre et la sixième en dehors. Dans les circonstances de cette affaire, la cour a jugé que la déclaration permettait d’identifier les éléments propres à chaque parcelle et qu’aucun texte n’imposait, de façon formaliste, une DIA par unité. Elle a annulé la préemption pour un autre motif, sa tardiveté dans le dossier examiné.
Ces deux décisions ne commandent pas de choisir artificiellement une étiquette favorable. Elles montrent qu’il faut comparer les faits : unité unique ou unités séparées, prix global ou prix identifiables pour chaque bien, contenu réel de l’offre et périmètre applicable. La portée d’une clause présentant une vente comme indissociable doit elle aussi être appréciée avec l’ensemble des pièces ; la clause étudiée par la cour de Versailles ne lui a pas été opposable dans les circonstances qu’elle décrit.
II. Comment le propriétaire peut-il répondre à une préemption partielle ?
A. Demander l’achat de l’ensemble ou examiner la conservation du reste
Lorsque les conditions de l’article L. 213-2-1 sont réunies et que le titulaire décide de préempter la fraction de l’unité située dans la zone, le propriétaire dispose de la faculté d’exiger l’achat de l’ensemble de cette unité. Il peut vouloir éviter de conserver un reliquat devenu difficile à utiliser ou à céder. Il peut aussi préférer garder le reste, par exemple si celui-ci conserve un accès et un usage qui lui importent. La bonne réponse dépend de la configuration et du projet de vente, pas d’une préférence abstraite pour l’acquisition totale.
Le périmètre de la demande est important. « L’ensemble de l’unité foncière » ne signifie pas automatiquement tous les biens appartenant au vendeur dans la commune. Reprenez les titres, la DIA et un plan permettant de comprendre quelles parcelles composent l’unité. Si plusieurs personnes sont propriétaires, identifiez-les et faites vérifier les pouvoirs de la personne qui répond ; une demande imprécise sur le bien ou son auteur peut compliquer le traitement du dossier.
La demande doit exprimer clairement l’option choisie et identifier la décision à laquelle elle répond. En pratique, le propriétaire peut préparer avec son notaire un écrit qui rappelle l’identité des propriétaires, les références cadastrales, la date et l’objet de la décision de préemption, puis indique qu’il demande l’acquisition de l’ensemble de l’unité en application de l’article L. 213-2-1. Joindre un plan lisible et conserver une preuve de l’envoi et de la réception facilite la discussion sur ce qui a été demandé.
Le texte de L. 213-2-1 ne fixe pas lui-même, dans son libellé, une forme ni un délai particulier pour cette demande. Cela ne dispense pas de vérifier rapidement les autres règles applicables, le contenu de la notification et les éventuelles conséquences d’une réponse sur le prix. Il serait imprudent d’attendre sur la seule idée que l’option resterait ouverte sans limite, ou d’affirmer qu’un délai propre à une autre étape règle automatiquement son exercice.
La DIA et la réponse à une offre de prix correspondent à des étapes distinctes. Selon l’article L. 213-2, la déclaration préalable indique notamment le prix et les conditions de l’aliénation projetée. L’article R. 213-5 précise ses modalités de présentation et d’envoi, y compris par voie électronique dans les conditions qu’il vise. Il est utile de garder le dossier effectivement transmis, ses annexes et le justificatif de réception : une simple copie de la promesse ne permet pas toujours de reconstituer ce qui a été déclaré.
En principe, selon l’article L. 213-2, le silence du titulaire pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration vaut renonciation à l’exercice du droit. Ce même texte prévoit toutefois une suspension à compter de la réception d’une demande de documents ou de visite, puis une reprise dans les conditions qu’il précise, avec au moins un mois restant dans certains cas. Il faut donc conserver les demandes, les réponses et leurs preuves de réception avant de calculer une échéance : deux mois ne se comptent pas mécaniquement dans tous les dossiers.
Si le titulaire décide de préempter, le même article L. 213-2 prévoit la notification de sa décision au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne désignée dans la déclaration qui avait l’intention d’acquérir. Vérifiez le document reçu : indique-t-il les biens visés, le prix ou les conditions, l’objet de l’opération et l’auteur de la décision ? La comparaison avec la DIA peut révéler une différence entre le bien offert à la vente et celui que l’administration entend acquérir.
Pour savoir si garder le reliquat présente un intérêt, il faut aller au-delà de la superficie. Une bande préemptée peut modifier la forme de ce qui reste, son accès effectif ou la disposition de constructions existantes. Un terrain restant de grande surface peut être difficile à utiliser s’il est séparé de son entrée ; un terrain plus petit peut conserver une utilité propre. Ces exemples ne prouvent ni une perte de valeur ni une servitude : ils indiquent les questions à documenter à partir des plans, des accès et des droits applicables.
Un plan annoté peut être plus utile qu’une phrase générale sur une « parcelle coupée ». Distinguez la zone préemptée, les limites cadastrales, l’emplacement des bâtiments, le passage vers la voie publique et les réseaux connus. Ajoutez, lorsqu’ils existent, les actes relatifs aux accès et aux servitudes, sans confondre les droits privés avec le périmètre de préemption. Pour apprécier un projet futur, vérifiez aussi les règles d’urbanisme applicables au terrain conservé ; une possibilité de construire ne doit pas être promise à partir de la seule surface.
En cas de désaccord sur la délimitation, l’auteur de la décision ou la portée de la demande, un avocat en droit de l’urbanisme peut aider à confronter la décision, les actes locaux et les pièces foncières. La difficulté peut porter à la fois sur la légalité de la décision administrative et sur les conséquences patrimoniales de la vente : ce sont deux questions liées, mais elles ne se résolvent pas nécessairement devant le même juge.
B. Vérifier le prix, les suites de la décision et les possibilités de contestation
Le prix annoncé pour une vente entière ne donne pas automatiquement la valeur de la seule fraction préemptée. À l’inverse, le prix d’une fraction ne détermine pas, par une simple multiplication, le prix de l’ensemble si le propriétaire demande son acquisition. Il faut comparer les termes de la DIA, la décision et, le cas échéant, l’offre formulée par le titulaire. La configuration, l’usage du bien et les caractéristiques du reliquat peuvent appeler des éléments d’évaluation distincts.
Pour une vente de gré à gré sans contrepartie en nature, l’article R. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit notamment que le titulaire peut notifier une décision d’acquérir aux prix et conditions proposés ou une offre à un autre prix, avec l’intention de faire fixer le prix par la juridiction compétente en matière d’expropriation à défaut d’acceptation. Le régime des ventes présentant d’autres conditions doit être vérifié séparément. La décision administrative de préempter et la fixation d’un prix contesté ne sont pas une seule et même question.
Dans les hypothèses d’offre visées par l’article R. 213-10, le propriétaire dispose de deux mois à compter de la réception de l’offre pour notifier son choix : accepter le prix ou les modalités proposés, maintenir le prix ou l’estimation de sa déclaration en acceptant la fixation judiciaire, ou renoncer à l’aliénation. Le même article prévoit que son silence pendant ce délai équivaut à une renonciation d’aliéner. Cette règle concerne la réponse à l’offre décrite par le texte ; elle ne doit pas être présentée sans autre vérification comme le délai général d’exercice de la demande d’achat de l’ensemble.
Lorsque le propriétaire maintient le prix de sa déclaration dans l’hypothèse prévue au R. 213-10 et que le titulaire l’estime exagéré, l’article R. 213-11 prévoit la saisine de la juridiction compétente en matière d’expropriation par le titulaire dans les quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire. À défaut de saisine dans ce délai, le titulaire est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit, selon ce texte. Là encore, il faut vérifier l’étape atteinte et les pièces échangées avant d’en tirer une conséquence.
L’article L. 213-4 prévoit qu’à défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation. Lorsque L. 213-2-1 est appliqué, le prix fixé par cette juridiction tient compte de l’éventuelle dépréciation que la préemption partielle fait subir à la fraction restante de l’unité foncière. Le texte précise aussi que le prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi. Il ne garantit donc ni une somme forfaitaire supplémentaire ni l’existence d’une dépréciation dans chaque dossier.
Un exemple permet de comprendre la question sans fixer le résultat d’une expertise. Un propriétaire vend un terrain dont une bande est préemptée. Avant la division, l’accès et la forme du terrain contribuaient à son usage ; après l’opération, la partie conservée peut avoir une configuration différente. Il faut documenter l’effet réel de cette modification et le discuter dans la procédure de prix applicable. Si le propriétaire demande au contraire l’acquisition de toute l’unité, l’évaluation doit porter sur le bien dont l’acquisition est finalement en cause. Il ne faut pas additionner automatiquement au prix global une prétendue indemnité de reliquat calculée pour une fraction que le vendeur ne conserverait pas.
Pour préparer la discussion, conservez les estimations antérieures, les références de ventes comparables accessibles, les plans avant et après l’opération, les documents d’urbanisme applicables et tout élément objectif sur l’accès ou l’utilisation du sol. Une offre plus basse ne prouve pas à elle seule que l’évaluation est irrégulière ; elle peut néanmoins justifier une analyse détaillée de ses hypothèses. Un professionnel de l’évaluation doit disposer de la même délimitation du bien que celle soumise à la discussion.
Après une fixation judiciaire du prix, l’article L. 213-7 prévoit, pendant deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, la faculté pour les parties d’accepter le prix fixé ou de renoncer à la mutation ; leur silence pendant cette période vaut acceptation du prix dans les conditions énoncées par ce texte. Cet article vise également la possibilité de retirer l’offre ou de renoncer en cours de procédure à défaut d’accord sur le prix. Ces règles doivent être lues avec la situation effective du dossier, plutôt que résumées par « le vendeur peut toujours se rétracter ».
La décision de préemption n’épuise pas les étapes du transfert. L’article L. 213-14 fixe les conditions et le délai de paiement du prix ou, en cas d’obstacle au paiement, de consignation. Il faut distinguer la décision administrative, l’accord éventuel sur le prix et les étapes qui suivent : leurs effets doivent être vérifiés au regard de la situation précise du dossier.
Si la légalité de la décision est contestée, identifiez d’abord la personne concernée, la décision attaquée et sa notification. L’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit en principe un recours dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision ; l’article R. 421-5 subordonne l’opposabilité des délais de recours à la mention des voies et délais dans la notification. Ces textes ne dispensent pas d’un examen concret des conditions de recevabilité et des autres règles éventuellement applicables. Conservez l’enveloppe, l’accusé de réception et les échanges avec le notaire.
Les arguments peuvent concerner, selon les pièces, le champ du droit de préemption, la compétence du signataire, la nature du projet, l’identification de l’unité ou la différence entre les biens déclarés et ceux préemptés. Une irrégularité ne se présume pas parce que la collectivité n’achète qu’une partie du bien. Inversement, le fait qu’un projet soit d’intérêt public ne dispense pas de contrôler le périmètre et les conditions d’exercice du droit.
Si un transfert a déjà eu lieu et que la décision est ensuite annulée, le rétablissement de la situation initiale doit être examiné dans le cadre approprié. Dans sa décision du 28 septembre 2020, n° 436978, le Conseil d’État a décrit les pouvoirs du juge et la prise en compte des intérêts en présence, notamment de l’intérêt général, dans une affaire où une rétrocession était demandée. Une annulation ne doit donc pas être présentée comme la garantie automatique que le vendeur retrouvera immédiatement son terrain ou que l’acquéreur initial deviendra propriétaire.
Conclusion
Une préemption partielle se vérifie d’abord sur une carte et dans les actes : qui possède quoi, quelle unité foncière est mise en vente, quelle fraction se trouve dans le périmètre et que prévoit exactement la décision ? Si les conditions de L. 213-2-1 sont réunies, le propriétaire peut demander l’achat de l’ensemble de l’unité. Il doit comparer cette option à la conservation du reliquat et examiner séparément le prix, les échanges reçus et les étapes de la procédure. Une déclaration précise et des plans conservés rendent cette analyse plus sûre, sans remplacer la lecture des documents applicables au terrain concerné.