Proposition de loi n° 24 de la session 2026-2027, présentée par M. Arnaud Bazin et déposée au Sénat le 12 octobre 2026 sous l’intitulé renforçant la transparence de la représentation d’intérêts, au service du débat démocratique : le texte n’est pas adopté et ne constitue pas le droit en vigueur. Il s’agit d’un texte déposé, en attente de son examen en première lecture au Sénat, dont le dossier législatif (ppl26-024) ne retrace à ce jour que l’étape du dépôt. L’exposé des motifs rappelle le point de départ de la réforme envisagée : la loi du 9 décembre 2016, dite Sapin II, a mieux encadré les relations entre les responsables publics et les représentants d’intérêts, désormais tenus de s’inscrire sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ce répertoire numérique, ouvert le 1er juillet 2017, rassemble désormais plus de 2 900 inscrits, et le comité de déontologie parlementaire du Sénat a tiré le bilan de six années d’application dans un rapport de décembre 2022. Le constat du texte déposé est direct : l’esprit de la loi Sapin II aurait été dévoyé par le décret du 9 mai 2017, pris par un gouvernement sortant, qui multiplie les « trous dans la raquette » et place les professionnels dans l’incertitude sur leur obligation d’inscription. Le Sénat a déjà modifié sa réglementation interne le 5 juillet 2023, et la proposition, présentée comme transpartisane, met en œuvre les préconisations législatives du comité de déontologie. Pour les entreprises, les associations, les cabinets de conseil et les citoyens qui veulent comprendre qui pèse sur la décision publique, l’enjeu est concret : périmètre des personnes tenues de se déclarer, contenu des informations publiées, rythme des déclarations, et remplacement de sanctions pénales jamais appliquées par des amendes administratives prononcées par la Haute Autorité elle-même. Cet article présente d’abord ce que la proposition changerait au répertoire de la Haute Autorité, puis ce qu’elle modifierait sur le contrôle et les sanctions, avant d’expliquer les étapes parlementaires qui restent à franchir. Rien de ce qui suit ne décrit une règle applicable : tant que le texte n’est pas voté par les deux assemblées puis promulgué, seules les dispositions en vigueur, c’est-à-dire la loi du 11 octobre 2013 modifiée par la loi du 9 décembre 2016 et le décret du 9 mai 2017, s’appliquent aux représentants d’intérêts.
I. Lobbying et répertoire HATVP : qui est concerné et que faut-il déclarer si le texte est voté ?
A. Qui doit s’inscrire comme représentant d’intérêts : personne morale, activité accessoire et rencontres à l’invitation des responsables publics
En droit en vigueur, la définition du représentant d’intérêts résulte de l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans sa rédaction issue de la loi du 9 décembre 2016 : « Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale […] dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec […] 2° Un député, un sénateur, un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi qu’avec les agents des services des assemblées parlementaires […] ». Sont visées, symétriquement, les personnes physiques qui exercent à titre individuel une activité répondant aux mêmes conditions sans être employées par l’une de ces personnes morales. Saisi de cette loi sous le numéro 2016-741 DC du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a validé cette définition fondée sur une activité d’influence « principale ou régulière », en précisant que le législateur avait entendu exclure les personnes dont l’activité d’influence n’est qu’accessoire et peu fréquente.
Les seuils chiffrés qui rendent cette définition opérationnelle figurent dans le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts, dont l’article 1er vise « Les dispositions du présent décret sont applicables à toute personne mentionnée au premier alinéa de l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 susvisée , dont un dirigeant, un employé ou un membre consacre plus de la moitié de son temps à une activité qui consiste à procéder à des interventions à son initiative auprès des personnes désignées aux 1° à 7° du même article en vue d’influer sur une ou plusieurs décisions publiques, notamment une ou plusieurs mesures législatives ou réglementaires. » Le même article ajoute un second cas : « Ces dispositions sont également applicables à toute personne mentionnée au premier alinéa de l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 susvisée , dont un dirigeant, un employé ou un membre entre en communication, à son initiative, au moins dix fois au cours des douze derniers mois avec des personnes désignées aux 1° à 7° du même article en vue d’influer sur une ou plusieurs décisions publiques, notamment une ou plusieurs mesures législatives ou réglementaires. » Autrement dit, l’obligation de s’inscrire sur le répertoire tenu par la Haute Autorité repose aujourd’hui sur trois verrous cumulatifs : une appréciation individuelle, par dirigeant, employé ou membre ; une condition d’initiative, puisque les échanges doivent avoir lieu à l’initiative du représentant d’intérêts ; et un seuil d’activité principale ou régulière, mesuré par la moitié du temps de travail ou par dix entrées en communication en douze mois. Les démarches accomplies pour obtenir une autorisation ou un avantage qui constitue un droit, ainsi que les recours administratifs, ne constituent pas une entrée en communication au sens du décret.
C’est précisément sur ces trois verrous que l’article 1er de la proposition déposée le 12 octobre 2026 intervient, et c’est là que les entreprises doivent mesurer ce qui changerait pour leurs équipes affaires publiques, leurs directions juridiques et leurs dirigeants. Premier changement : la qualité de représentant d’intérêts s’apprécierait à l’échelle des personnes morales et non plus des personnes physiques. L’exposé des motifs illustre la faille actuelle : un cabinet de relations publiques peut employer cent salariés réalisant chacun neuf actions de représentation d’intérêts sans devoir s’inscrire, puisque aucun d’eux n’atteint individuellement le seuil. Avec une appréciation au niveau de l’entité, l’addition des actions de l’ensemble des collaborateurs déterminerait l’assujettissement, ce qui élargirait sensiblement le cercle des inscrits. Deuxième changement : le critère de l’initiative disparaîtrait. Les rencontres organisées à l’invitation des responsables publics compteraient au même titre que celles sollicitées par le lobbyiste, et une audition devant l’Assemblée nationale ou le Sénat, aujourd’hui exclue du décompte parce qu’elle est organisée à l’initiative du Parlement malgré son influence sur la fabrique de la loi, entrerait dans le périmètre. Troisième changement : les organismes dont l’activité de représentation d’intérêts est seulement accessoire, et non principale ou régulière, seraient inclus, alors que le Conseil constitutionnel avait relevé en 2016 que le législateur avait entendu les exclure. Pour une fédération professionnelle, une grande entreprise ou une association dont le dirigeant rencontre occasionnellement un ministre ou un parlementaire, la frontière entre l’échange institutionnel normal et l’action déclarable deviendrait donc beaucoup plus ténue. Ces trois extensions vont dans le même sens : fermer les « trous dans la raquette » dénoncés par l’exposé et mettre fin à l’insécurité juridique pointée par les professionnels, au prix d’un répertoire nettement plus peuplé et d’obligations de suivi interne renforcées pour les entités concernées.
B. Que déclarer au répertoire : décision visée, objectif de l’action et publication tous les six mois
Une fois inscrit, que doit publier un représentant d’intérêts ? En droit en vigueur, l’article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 distingue les informations d’identité et de champ d’activité des actions menées : « Tout représentant d’intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, par l’intermédiaire d’un téléservice, les informations suivantes : 1° Son identité, lorsqu’il s’agit d’une personne physique, ou celle de ses dirigeants et des personnes physiques chargées des activités de représentation d’intérêts en son sein, lorsqu’il s’agit d’une personne morale ; 2° Le champ de ses activités de représentation d’intérêts ; 3° Les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts menées auprès des personnes mentionnées aux 1° à 7° de l’article 18-2, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente […] ». Le rythme de ces communications est annuel : l’article 3 du décret du 9 mai 2017 dispose qu’« En application du 3° de l’article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 susvisée , tout représentant d’intérêts adresse à la Haute Autorité dans un délai de trois mois à compter de la clôture de son exercice comptable les informations suivantes relatives au dernier exercice […] ». Concrètement, une entreprise qui clôture son exercice au 31 décembre déclare au premier trimestre de l’année suivante, et les données deviennent exploitables au mois de mars de l’année N + 1. L’exposé de la proposition illustre le décalage : une action de lobbying réalisée en janvier 2023 n’apparaît sur le registre de la Haute Autorité qu’en mars 2024, soit quatorze mois plus tard, alors que la loi ou le règlement visé a pu être adopté, modifié ou abandonné entre-temps. Pour le citoyen, le journaliste ou le parlementaire qui veut reconstituer l’empreinte normative d’un texte, c’est-à-dire la trace des influences qui ont pesé sur son contenu, ce délai rend l’information largement rétrospective. L’exposé ajoute une critique sur la qualité des fiches : les publications du répertoire recouvrent plusieurs actions de lobbying dans une même fiche et comportent des informations génériques, ce qui ne facilite pas leur exploitation. Savoir qu’une entreprise a agi sur une loi au titre de l’action publique n’apprend presque rien sur la décision réellement visée ni sur le sens de l’intervention.
L’article 2 de la proposition répond à ces deux critiques, sur le contenu et sur la périodicité, et les directions des affaires publiques doivent en mesurer la charge concrète. Sur le contenu, deux mentions nouvelles deviendraient obligatoires pour chaque action : la décision précisément concernée, et non plus seulement son type, avec l’exemple donné par l’exposé d’une mention de la loi Sapin II au lieu d’une simple mention d’une loi, et l’objectif poursuivi par l’action, et non plus seulement son objet, avec l’exemple d’un objectif de transparence de l’action publique au lieu d’un simple objet d’action publique. Chaque rendez-vous, chaque note transmise, chaque prise de position devrait donc être documentée avec un niveau de détail qui suppose un suivi interne rigoureux, action par action, et qui expose davantage la stratégie d’influence de l’entité aux concurrents, à la presse et aux contre-pouvoirs. Sur la périodicité, les actions de représentation d’intérêts seraient publiées au moins tous les six mois, au lieu d’une fois par an, de sorte que l’influence exercée sur une décision en cours d’examen parlementaire deviendrait visible pendant que le débat est encore ouvert. Seules les données structurelles de l’entreprise, coordonnées, dirigeants et chiffre d’affaires, resteraient soumises à une déclaration annuelle. Pour les équipes concernées, cela signifie un passage d’un exercice annuel de reporting à un exercice semestriel, avec une mise à jour continue des fiches et un risque accru d’omission ou de retard, au moment même où la proposition durcit les sanctions. À noter que le droit en vigueur impose déjà une mise à jour rapide : l’article 2 du décret du 9 mai 2017 dispose que « Tout représentant d’intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’une des conditions fixées à l’article 1er est remplie, les informations figurant aux 1°, 2° et 5° ainsi qu’au septième alinéa de l’article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 susvisée . » Il ajoute que « Toute modification de l’un de ces éléments donne lieu à une actualisation des informations communiquées à la Haute Autorité dans un délai d’un mois. » La proposition ne supprime pas cette logique de mise à jour rapide : elle l’étend à l’ensemble des actions, semestriellement, pour que le répertoire cesse d’être une photographie annuelle et devienne un suivi rapproché de l’influence.
II. Sanctions des lobbyistes et suite de la navette : que risque un représentant d’intérêts et que va devenir le texte ?
A. Un an de prison et 15 000 euros d’amende aujourd’hui : pourquoi la proposition remplace le pénal par une amende administrative prononcée par la HATVP
Le volet répressif du droit en vigueur repose sur les articles 18-9 et 18-10 de la loi du 11 octobre 2013, qui édictent des sanctions pénales. L’article 18-9 dispose : « Le fait, pour un représentant d’intérêts, de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, les informations qu’il est tenu de communiquer à cette dernière en application de l’article 18-3 est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. » L’article 18-10 punit des mêmes peines la récidive déontologique : « Le fait, pour un représentant d’intérêts auquel la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a préalablement adressé, en application de l’article 18-7, une mise en demeure de respecter les obligations déontologiques prévues à l’article 18-5, de méconnaître à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. » La Haute Autorité ne sanctionne donc pas elle-même : elle constate les manquements déclaratifs, met en demeure sur le terrain déontologique, puis saisit le parquet, et c’est le juge pénal qui prononce l’emprisonnement ou l’amende. Ce montage n’a jamais produit de condamnation : aucune sanction n’a été prononcée depuis l’entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 2016, et les procédures, quand elles sont engagées, durent plusieurs années. L’exposé reprend l’analyse développée par la Haute Autorité dans son rapport d’activité 2021 : des manquements en série, établis objectivement et de faible gravité, engorgent la justice pénale alors que leur nature appellerait une sanction administrative plus simple, plus souple et plus rapide, que la Haute Autorité pourrait elle-même prononcer. Des oublis de déclaration, des fiches incomplètes ou des mises à jour tardives, faits objectifs et de faible gravité intrinsèque, se retrouvent ainsi traités par la machine pénale, disproportionnée et engorgée, au lieu d’être réglés vite par l’autorité qui tient le répertoire. À cette inadaptation s’ajoute une fragilité constitutionnelle : le second alinéa de l’article 18-10 punissait la méconnaissance réitérée des règles fixées par le bureau de chaque assemblée parlementaire, et le Conseil constitutionnel l’a censuré pour méconnaissance de la « légalité des délits et des peines », jugeant que des délits ne peuvent réprimer la méconnaissance d’obligations dont le contenu est défini par le bureau d’une assemblée et non par la loi.
L’article 3 de la proposition tire les conséquences de ce double constat en substituant aux sanctions pénales des sanctions administratives directement prononcées par la Haute Autorité, avec un recours devant le juge administratif. Le barème envisagé distingue les personnes physiques et les personnes morales : jusqu’à 15 000 euros par manquement pour une personne physique, et jusqu’à 2 % du chiffre d’affaires annuel mondial total de l’exercice précédent pour une personne morale, avec une faculté de publication des sanctions. L’exposé entoure ce pouvoir nouveau des garanties exigées par la jurisprudence constitutionnelle : la proportionnalité à la gravité des manquements et à la situation financière de la personne sanctionnée, l’impartialité des procédures et le respect du contradictoire, aucune amende ne pouvant être prononcée sans que l’intéressé ait été entendu ou dûment appelé à s’exprimer. L’article 4 complète le dispositif en créant une commission des sanctions au sein de la Haute Autorité, afin de séparer l’instruction, assurée par le collège, du prononcé des sanctions, confié à la commission. Ce schéma de séparation des fonctions n’est pas une invention : il reproduit l’architecture des autorités administratives indépendantes dotées d’un pouvoir de sanction, validée par les juridictions. La Cour de cassation juge ainsi, à propos de l’Autorité de la concurrence, dans un arrêt du 30 septembre 2021, pourvoi n° 20-18.302, publié au Bulletin, que cette autorité « est une autorité administrative indépendante, dont l’organisation est fondée sur une stricte séparation des fonctions de poursuite et d’instruction, confiées à un service placé sous l’autorité d’un rapporteur général, et des pouvoirs de sanction, relevant du collège de l’Autorité de la concurrence », et que ces textes « tendent à garantir l’impartialité et l’indépendance de cette Autorité, ainsi que le respect des droits de la défense ». La proposition transpose cette logique à la Haute Autorité : celui qui instruit ne serait pas celui qui sanctionne, et le respect des droits de la défense serait organisé devant la commission. Le fondement constitutionnel de ces exigences figure dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dont l’article 8 n’autorise que « des peines strictement et évidemment nécessaires », prononcées en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement aux faits. Pour les entités assujetties, le changement est majeur : demain, un défaut de déclaration ou une fiche lacunaire exposerait à une procédure administrative menée et tranchée par la Haute Autorité elle-même, plus rapide que le procès pénal, avec des montants potentiellement lourds pour les groupes, puisque 2 % du chiffre d’affaires mondial représente une tout autre échelle que les 15 000 euros du droit pénal actuel. Mais là encore, rien n’est applicable : tant que la proposition n’est pas adoptée, seuls l’emprisonnement et l’amende des articles 18-9 et 18-10, jamais mis en œuvre à ce jour, encadrent les manquements. Sur le terrain déontologique, l’article 18-5 de la loi du 11 octobre 2013 fixe déjà le socle des comportements attendus : « Les représentants d’intérêts exercent leur activité avec probité et intégrité. Ils sont tenus de : 1° Déclarer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts ou entités qu’ils représentent dans leurs relations avec les personnes mentionnées aux 1° et 3° à 7° de l’article 18-2 […] ».
B. Texte déposé au Sénat le 12 octobre 2026 : commission, séance publique puis navette, un texte non adopté et non applicable
Où en est exactement la procédure ? La proposition de M. Arnaud Bazin est le texte n° 24 de la session 2026-2027, déposé au Sénat le 12 octobre 2026, et elle n’a franchi aucune autre étape : ni examen en commission, ni inscription à l’ordre du jour de la séance publique, ni vote, ni transmission à l’Assemblée nationale. En première lecture au Sénat, le chemin ordinaire d’une proposition de loi comporte l’examen par la commission compétente, en principe la commission des lois pour un texte qui touche à la transparence de la vie publique, avec la désignation d’un rapporteur, l’audition des parties prenantes et l’adoption d’un texte de commission, puis la discussion en séance publique et le vote des sénateurs. La publicité de ces débats est une exigence constitutionnelle : aux termes de l’article 33 de la Constitution du 4 octobre 1958, « Les séances des deux assemblées sont publiques », et le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel, chaque assemblée ne pouvant siéger en comité secret qu’à la demande du Premier ministre ou d’un dixième de ses membres (texte intégral de la Constitution du 4 octobre 1958 en vigueur). Concrètement, lorsque la proposition sera examinée, les citoyens pourront suivre les débats en direct et lire le compte rendu au Journal officiel, ce qui prolonge l’exigence de transparence que le texte veut imposer aux lobbyistes. Si le Sénat adopte le texte, celui-ci sera transmis à l’Assemblée nationale pour sa propre première lecture, éventuellement modifiée, et la navette se poursuivra entre les deux chambres jusqu’à l’adoption d’un texte identique, avec la possibilité d’une commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant, avant la promulgation par le Président de la République et la publication au Journal officiel. L’exposé des motifs souligne d’ailleurs que le Parlement est déjà beaucoup plus transparent que le Gouvernement : le Sénat applique un code de conduite du lobbying depuis 2009, la liste des personnes entendues par les commissions est rendue publique et les séances sont retransmises, alors qu’aucun code de conduite des représentants d’intérêts n’existe côté Gouvernement et que la liste des personnes consultées pour préparer une loi ou un décret reste inconnue. La proposition ne règle pas ce déséquilibre, qui relève du pouvoir exécutif, mais elle resserre l’encadrement des lobbyistes eux-mêmes, quel que soit leur interlocuteur.
Aucun calendrier ne peut être avancé : l’inscription d’une proposition de loi à l’ordre du jour dépend de la conférence des présidents et des espaces réservés aux groupes, et le texte peut attendre plusieurs mois avant son examen, être modifié en commission ou en séance, ou ne jamais aboutir. Le chapitre III de la proposition, avec son article 5, assure l’application du texte sur tout le territoire de la République, y compris outre-mer, une fois la loi promulguée, mais cette disposition territoriale ne produira d’effet qu’à cette condition. En attendant, les entités qui pratiquent la représentation d’intérêts restent soumises au droit en vigueur et ont intérêt à sécuriser dès maintenant leurs pratiques : vérifier si leurs dirigeants, employés ou membres atteignent les seuils du décret du 9 mai 2017, c’est-à-dire plus de la moitié du temps de travail consacrée aux interventions à leur initiative ou au moins dix entrées en communication en douze mois, s’inscrire sur le répertoire dans le délai de deux mois prévu par l’article 2 du décret à compter de la date à laquelle l’une des conditions est remplie, actualiser les informations dans le délai d’un mois en cas de modification, et respecter les obligations déontologiques de l’article 18-5 de la loi du 11 octobre 2013, dont la méconnaissance réitérée dans les trois années suivant une mise en demeure expose aujourd’hui aux peines de l’article 18-10. Les directions juridiques et les responsables des affaires publiques peuvent aussi anticiper l’hypothèse de l’adoption en cartographiant leurs échanges avec les responsables publics, y compris ceux noués à l’invitation de ces derniers et ceux liés à une activité aujourd’hui accessoire, car ce sont ces deux gisements d’actions aujourd’hui non comptabilisées que l’article 1er de la proposition ferait entrer dans le répertoire. Mais il faut le répéter sans ambiguïté : ces diligences relèvent de la prudence et de la mise en conformité avec le droit applicable, non de l’application d’un texte qui n’existe juridiquement que comme proposition déposée.
Conclusion
La proposition de loi déposée au Sénat le 12 octobre 2026 par M. Arnaud Bazin, texte n° 24 de la session 2026-2027, n’est pas adoptée et ne constitue pas le droit en vigueur : elle attend son examen en première lecture, et seules la loi du 11 octobre 2013 modifiée par la loi du 9 décembre 2016, le décret du 9 mai 2017 et la décision du Conseil constitutionnel du 8 décembre 2016 continuent de s’appliquer aux représentants d’intérêts. Sur le fond, le texte propose un basculement cohérent : un répertoire élargi à l’échelle des personnes morales, affranchi du critère de l’initiative et ouvert aux activités accessoires ; des déclarations enrichies de la décision précisément visée et de l’objectif poursuivi, publiées tous les six mois au lieu d’une fois par an ; et des sanctions administratives prononcées par la Haute Autorité elle-même, avec une commission des sanctions séparée de l’instruction, jusqu’à 15 000 euros par manquement pour les personnes physiques et 2 % du chiffre d’affaires mondial pour les personnes morales, sous le contrôle du juge administratif. Les garanties affichées, proportionnalité, impartialité et contradictoire, reprennent les exigences constitutionnelles qui encadrent toute sanction ayant le caractère d’une punition, et l’architecture envisagée s’inspire des autorités administratives indépendantes dont les juridictions ont validé l’organisation. Reste l’inconnue parlementaire : l’examen en commission, la séance publique, la navette avec l’Assemblée nationale et l’éventuelle commission mixte paritaire décideront du sort, du contenu final et de la date d’entrée en vigueur d’un texte aujourd’hui à l’état de proposition. Les entités concernées doivent donc suivre le dossier législatif du Sénat, maintenir une conformité stricte au droit en vigueur et documenter dès à présent l’ensemble de leurs actions d’influence, car si la réforme aboutit, c’est l’exhaustivité et la fraîcheur de leurs déclarations qui conditionneront leur sécurité juridique devant une Haute Autorité dotée d’un pouvoir de sanction directe.