Vous exploitez un supermarché en proche banlieue parisienne, vous préparez l’extension de votre galerie marchande à côté d’une gare du Grand Paris Express, ou vous portez un projet de drive avec pistes automobiles sur une friche commerciale des Hauts-de-Seine : le dossier est déposé, l’architecte a dessiné les plans, le bail est signé, puis la réponse tombe. La commission départementale d’aménagement commercial, la CDAC, émet un avis défavorable ou refuse l’autorisation d’exploitation commerciale. Sans cette autorisation, aucun permis de construire ne peut être délivré pour votre projet, et le calendrier de l’opération s’effondre.
Ce blocage n’est pourtant pas une fin de partie. Le droit de l’urbanisme commercial organise une voie de recours spécifique, d’abord devant la Commission nationale d’aménagement commercial, la CNAC, dans un délai d’un mois, puis devant le juge administratif. Chaque étape obéit à des règles de délai strictes, à des conditions de qualité pour agir limitées, et à des critères d’appréciation précis que la jurisprudence récente éclaire d’un jour nouveau. Le 9 octobre 2025, la cour administrative d’appel de Douai a ainsi rejeté le recours d’une société qui contestait le refus de la CNAC d’autoriser l’extension d’un ensemble commercial avec un supermarché, en retenant que la commission aurait pris la même décision sur le seul motif de la revitalisation du centre-ville. Cet arrêt, rendu public il y a quelques jours, montre l’exigence concrète du contrôle exercé sur les projets.
Cet article décrit la procédure applicable à Paris et en Île-de-France : quand l’autorisation est exigée, comment la CDAC statue, comment saisir la CNAC dans le délai d’un mois, ce que le juge contrôle, et quelles erreurs font échouer les recours.
I. L’autorisation d’exploitation commerciale conditionne votre permis de construire
A. Les projets soumis à autorisation et les seuils applicables
L’article L752-1 du code de commerce vise notamment « La création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés » (article L752-1 du code de commerce). Le même texte vise l’extension d’un magasin ayant déjà atteint ce seuil ou devant le dépasser, le changement de secteur d’activité d’un commerce de plus de 2 000 mètres carrés, la création ou l’extension d’un ensemble commercial de plus de 1 000 mètres carrés, la réouverture après trois ans de fermeture d’un magasin de plus de 2 500 mètres carrés, ainsi que la création ou l’extension d’un point permanent de retrait des achats commandés par voie télématique organisé pour l’accès en automobile, c’est-à-dire le drive.
En pratique francilienne, trois situations reviennent sans cesse. La création d’une moyenne surface en périphérie d’une ville nouvelle ou le long d’un axe, l’extension d’un supermarché existant par adjonction de cellules commerciales, et l’installation d’un drive accolé ou non à un magasin. Chacune de ces opérations déclenche l’examen dès lors que les seuils sont atteints, quand bien même le projet prendrait place sur un site déjà artificialisé. La cour administrative d’appel de Douai, dans son arrêt du 9 octobre 2025, a eu à connaître d’un projet d’extension d’un ensemble commercial avec la création d’un supermarché à l’enseigne Super U et de deux cellules commerciales sur le territoire de la commune d’Arques : la société pétitionnaire faisait valoir que le site était une friche commerciale déjà imperméabilisée, ce qui ne l’a pas dispensée de l’examen au fond (CAA Douai, 9 octobre 2025, n° 23DA00315).
L’articulation avec le permis de construire constitue le point central du dispositif. L’article L425-4 du code de l’urbanisme dispose que, lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale, « le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial » (article L425-4 du code de l’urbanisme). Concrètement, vous déposez une demande de permis unique, la CDAC est consultée pour avis, et un avis favorable vaut autorisation commerciale. Un avis défavorable, en revanche, fait obstacle à la délivrance du permis : le maire ou le préfet ne peut pas passer outre. Lorsque le projet ne nécessite aucun permis de construire, la CDAC rend directement une décision d’autorisation ou de refus, selon une procédure distincte mais soumise aux mêmes critères.
Cette architecture explique pourquoi le contentieux de l’urbanisme commercial se joue d’abord devant les commissions, avant d’atteindre le juge du permis. Attaquer le refus de permis sans avoir purgé la voie du recours devant la CNAC expose votre requête à l’irrecevabilité, comme on le verra. Le projet doit donc être défendu dès le stade de la CDAC, avec un dossier qui anticipe les critères légaux, et non après coup devant le seul juge de l’urbanisme.
B. Comment la CDAC examine votre dossier et pourquoi elle refuse
La commission départementale statue à la majorité absolue des membres présents, le préfet qui la préside ne prenant pas part au vote, et le procès-verbal indique le sens du vote de chacun. Surtout, l’article L752-14 du code de commerce impose un délai : « La commission départementale d’aménagement commercial se prononce dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Passé ce délai, la décision est réputée favorable » (article L752-14 du code de commerce). Le silence gardé pendant deux mois vaut donc autorisation, et la décision doit être notifiée dans les dix jours au maire et au pétitionnaire. Ce délai contraint protège le porteur de projet contre l’enlisement administratif, mais il ne doit pas faire illusion : la plupart des dossiers reçoivent une réponse expresse, favorable ou défavorable, et c’est sur le fond des critères que tout se joue.
Ces critères sont fixés par l’article L752-6 du code de commerce, qui demande à la commission de prendre en considération, en matière d’aménagement du territoire, la localisation du projet et son intégration urbaine, la consommation économe de l’espace notamment en termes de stationnement, l’effet sur l’animation de la vie urbaine et rurale, l’effet sur les flux de transports et l’accessibilité par les transports collectifs, ainsi que « La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre » (article L752-6 du code de commerce). En matière de développement durable, la commission apprécie la qualité environnementale du projet, la performance énergétique, le recours aux énergies renouvelables, la gestion des eaux pluviales et l’imperméabilisation des sols.
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 9 octobre 2025 illustre l’application combinée de ces deux volets. Sur le terrain de l’aménagement du territoire, la cour a relevé un taux de vacance commerciale très élevé, de 19,5 %, et une croissance démographique très modérée, pour juger que la CNAC était fondée à considérer que le projet compromettait l’objectif de revitalisation du tissu commercial du centre-ville. Sur le terrain du développement durable, la cour a admis que le projet prenait place sur une friche déjà imperméabilisée, que la perméabilisation passait de 4 % à 9 %, que 58 places de stationnement perméables étaient créées, que 15 mètres carrés de panneaux photovoltaïques étaient prévus avec un mur végétal, et que c’était donc à tort que la CNAC avait estimé que le projet compromettait l’objectif environnemental. Mais la cour a ajouté que « la CNAC aurait pris la même décision si elle ne s’était fondée que sur la méconnaissance par le projet de l’objectif de revitalisation du tissu commercial du centre-ville », et elle a rejeté la requête (CAA Douai, 9 octobre 2025, n° 23DA00315).
La leçon pour un porteur de projet francilien est directe : un bon bilan environnemental ne compense pas une fragilité commerciale du centre-ville concerné. En Île-de-France, où de nombreuses communes moyennes présentent des taux de vacance élevés dans leurs centres, l’argument de la revitalisation pèse lourd. Votre dossier doit donc documenter l’état réel du commerce de centre-ville dans la zone de chalandise, chiffrer l’absence d’effet de captation, et démontrer la complémentarité avec l’offre existante, plutôt que de miser sur la seule qualité architecturale ou énergétique. La Direction générale des entreprises rappelle d’ailleurs que l’autorisation est exigée pour toute création ou extension au-delà de 1 000 mètres carrés de surface de vente ou pour un drive, que le permis est délivré après avis favorable de la CDAC, et que la CNAC constitue l’instance de recours dont la saisine forme un préalable obligatoire avant tout contentieux (Direction générale des entreprises, délivrer les autorisations d’exploitation commerciale).
Un dernier point de vigilance concerne l’évolution du projet en cours de route. L’article L752-15 du code de commerce prévoit qu’« Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d’instruction ou lors de sa réalisation, subit, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6 » (article L752-15 du code de commerce). Si vous réduisez les surfaces, modifiez les accès ou ajoutez des cellules après l’avis de la CDAC, une nouvelle saisine peut s’imposer, avec un nouveau délai et un nouveau risque de refus. Toute adaptation du projet après un avis défavorable doit donc être calibrée avec soin, en vérifiant si elle reste en deçà du seuil de la modification substantielle ou si elle justifie un nouveau dossier complet.
II. Contester le refus : la CNAC dans le mois, puis le juge administratif
A. Saisir la CNAC dans le délai d’un mois, sans erreur de destinataire
Le recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial obéit à un délai bref et à des règles de recevabilité rigoureuses. L’article L752-17 du code de commerce ouvre ce recours au demandeur, au représentant de l’État dans le département, à tout membre de la CDAC, à tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise, est susceptible d’être affectée de manière directe et significative par le projet, ou à toute association les représentant. Le texte précise que ces personnes « peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial », et que l’avis de la commission nationale « se substitue à celui de la commission départementale » (article L752-17 du code de commerce).
Le point de départ de ce délai d’un mois varie selon votre qualité, et l’article R752-30 du code de commerce le détaille : « Le délai de recours contre une décision ou un avis de la commission départementale est d’un mois. Il court : 1° Pour le demandeur, à compter de la notification de la décision ou de l’avis ; 2° Pour le préfet et les membres de la commission départementale, à compter de la réunion de la commission ou, en cas de décision ou d’avis tacite, à compter de la date à laquelle l’autorisation est réputée accordée ». Pour les concurrents et les autres personnes visées par les textes, le mois court à compter des mesures de publicité prévues par les textes (article R752-30 du code de commerce). Le respect du délai s’apprécie à la date d’envoi du recours, ce qui autorise un envoi postal le dernier jour, mais impose de conserver la preuve de cet envoi. Pour un concurrent qui découvre le projet par affichage ou par la presse locale, le délai court à compter de la publicité, et la surveillance des avis affichés en mairie et publiés au recueil des actes administratifs devient un réflexe de défense.
Deux formalités conditionnent ensuite la recevabilité. D’abord, lorsque le requérant est distinct du demandeur de l’autorisation, l’article R752-32 du code de commerce prévoit qu’« A peine d’irrecevabilité de son recours, dans les cinq jours suivant sa présentation à la commission nationale, le requérant, s’il est distinct du demandeur de l’autorisation d’exploitation commerciale, communique son recours à ce dernier soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, soit par tout moyen sécurisé » (article R752-32 du code de commerce). Un concurrent qui saisit la CNAC contre un avis favorable donné à votre projet et omet cette communication dans les cinq jours voit son recours déclaré irrecevable, quel que soit son bien-fondé. Ensuite, pour les projets nécessitant un permis de construire, le secrétariat de la commission nationale informe dans les sept jours francs l’autorité compétente en matière de permis du dépôt du recours : votre demande de permis se trouve ainsi gelée dans l’attente de l’avis national, et aucun permis ne peut être délivré sur la base d’un avis départemental contesté.
La CNAC dispose ensuite de quatre mois pour statuer. L’article L752-17 dispose qu’« En l’absence d’avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est réputé confirmé » (article L752-17 du code de commerce). Ce silence ne vous donne donc pas raison : il fige le refus départemental, et c’est contre cette décision implicite de confirmation que le recours contentieux devra être dirigé. Lorsque le projet ne nécessite pas de permis de construire, le régime est symétrique : la CNAC rend une décision qui se substitue à celle de la CDAC, et l’absence de décision expresse dans les quatre mois vaut confirmation réputée. La commission nationale peut en outre se saisir d’office des projets dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés, dans le délai d’un mois suivant l’avis départemental : les grandes opérations franciliennes, extensions de centres commerciaux régionaux ou créations de retail parks, peuvent donc être réexaminées à l’initiative de la CNAC elle-même.
Sur le fond, le mémoire présenté à la CNAC doit reprendre chacun des critères de l’article L752-6 et y répondre pièces à l’appui : étude de la zone de chalandise, photographie du taux de vacance du centre-ville, engagements de stationnement perméable, desserte par les transports collectifs avec, en Île-de-France, la proximité des gares du Grand Paris Express ou des lignes de tramway, panneaux photovoltaïques en toiture, gestion des eaux pluviales. L’arrêt de Douai montre que la commission et le juge examinent ces éléments de façon cumulative et que la défaillance sur un seul critère déterminant suffit à justifier le refus. Il faut donc traiter la revitalisation du centre-ville avec le même sérieux que l’environnement, en produisant par exemple des attestations d’enseignes de centre-ville, des données de l’observatoire local du commerce, ou un engagement de commercialisation complémentaire sans captation.
B. Porter le refus confirmé devant le juge et obtenir l’annulation utile
La saisine de la CNAC n’est pas une simple faculté : elle conditionne l’accès au juge. L’article L752-17 dispose qu’« A peine d’irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire », seuls le maire de la commune d’implantation et le représentant de l’État dans le département étant dispensés de ce préalable (article L752-17 du code de commerce). L’article L425-4 du code de l’urbanisme reprend cette exigence à l’identique pour le permis tenant lieu d’autorisation (article L425-4 du code de l’urbanisme). Un recours contentieux formé directement contre le refus de permis, sans passage préalable par la CNAC, sera déclaré irrecevable, et le délai de recours contentieux aura continué de courir pendant ce temps. L’ordre des voies de recours ne se discute pas : CDAC, puis CNAC dans le mois, puis juge dans les deux mois de la décision nationale expresse ou implicite.
Devant le tribunal administratif du lieu d’implantation, à Paris comme dans chacun des départements de la couronne, le requérant peut soulever l’erreur de droit, l’erreur manifeste d’appréciation sur les critères de l’article L752-6, l’insuffisance de motivation ou le vice de procédure. Le juge administratif exerce sur les décisions de la CNAC un contrôle normal, comme l’illustre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 24 mai 2023 qui avait annulé un refus de la CNAC opposé à l’extension d’un hypermarché et enjoint à la commission de réexaminer la demande dans un délai de quatre mois. Cette solution est rapportée par la décision du Conseil d’État du 27 décembre 2023, qui statue sur la demande de sursis à exécution formée par la CNAC contre cet arrêt (CE, 27 décembre 2023, n° 476188).
Cette décision du Conseil d’État mérite une lecture attentive, car elle corrige une idée reçue. La CNAC demandait qu’il soit sursis à l’exécution de l’arrêt de Versailles ; le Conseil d’État a jugé que « l’exécution de cet arrêt, en tant qu’il annule la décision de refus opposée par la CNAC, n’a pas, par elle-même, pour effet de permettre la mise en œuvre du projet litigieux », et il a rejeté la demande de sursis sur ce point (CE, 27 décembre 2023, n° 476188). Autrement dit, l’annulation du refus ne vaut pas autorisation : elle oblige la CNAC à statuer à nouveau, dans le délai fixé par l’injonction, mais le projet reste suspendu à cette nouvelle décision. Pour le porteur de projet, l’annulation contentieuse constitue donc une victoire d’étape, jamais un permis de construire acquis. Il faut préparer le réexamen dès l’audience, en tenant un dossier actualisé prêt à être redéposé, plutôt que de considérer l’annulation comme la fin du litige.
En pratique parisienne et francilienne, le contentieux suit le ressort du tribunal administratif du département d’implantation, avec appel devant la cour administrative d’appel géographiquement compétente, Paris ou Versailles selon le département. Les délais de jugement devant ces juridictions, souvent comptés en mois, invitent à combiner la stratégie contentieuse avec une stratégie administrative parallèle : dépôt d’un projet modifié répondant aux motifs du refus, négociation avec la commune d’implantation dont l’avis pèse dans l’appréciation de la revitalisation du centre-ville, et, le cas échéant, référé-suspension contre le refus de permis lorsque l’urgence peut être caractérisée par des engagements financiers et un calendrier d’ouverture compromis. Si votre permis a par ailleurs été refusé pour des motifs d’urbanisme classiques, indépendants du volet commercial, les voies de recours de droit commun contre ce refus restent ouvertes dans leurs propres délais, et leur articulation avec le volet commercial doit être vérifiée motif par motif, comme le rappelle l’analyse des recours contre un permis de construire refusé, entre recours gracieux, tribunal et référé.
Enfin, le contentieux a un coût que la loi met en partie à la charge du perdant. L’article L761-1 du code de justice administrative permet au juge de condamner la partie perdante à verser à l’autre une somme au titre des frais exposés. Dans l’affaire jugée à Douai le 9 octobre 2025, la société dont la requête a été rejetée a été condamnée à verser 2 000 euros à la société concurrente intervenue en défense, sur ce fondement. Avant de saisir la CNAC puis le juge, le porteur de projet doit donc évaluer froidement ses chances au regard des critères, car un recours voué à l’échec allonge les délais, fige le terrain et expose à une condamnation financière supplémentaire. Inversement, un dossier solide sur la vacance commerciale, la complémentarité de l’offre et la qualité environnementale peut renverser un avis départemental contestable, devant la CNAC comme devant le juge.
Un avis défavorable de la CDAC n’interdit pas votre projet commercial en Île-de-France, mais il impose une riposte procédurale rigoureuse : recours devant la CNAC dans le délai d’un mois à compter de la notification ou de la publicité, mémoire documenté critère par critère au regard de l’article L752-6, puis, en cas de confirmation expresse ou implicite au terme des quatre mois, recours devant le tribunal administratif dans le délai de deux mois. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 9 octobre 2025 rappelle que la revitalisation du centre-ville peut à elle seule justifier le refus, même pour un projet installé sur une friche déjà imperméabilisée, et la décision du Conseil d’État du 27 décembre 2023 rappelle que l’annulation du refus ne vaut pas autorisation. C’est à cette double exigence, procédurale et substantielle, que se mesure le succès d’une contestation.