Le paracétamol s’est imposé le 8 octobre 2026 parmi les recherches en plus forte progression en France, avec plus de 20 000 recherches et une croissance de 1 000 %. La raison de cet emballement ne tient pas aux usages du médicament, mais à une passe d’armes économique : selon BFM Business, qui a interrogé le 8 octobre 2026 le dirigeant d’un fabricant français de principe actif de paracétamol dont l’usine de la région toulousaine doit entrer en production en 2028, ce dernier plaide pour l’instauration d’un malus environnemental sur les médicaments fabriqués à partir de principes actifs venus de Chine. Le même entretien dénonce dans le même temps le projet du gouvernement de baisser de 13 % le prix du paracétamol, soit dix centimes pour atteindre 66 centimes au 1er janvier 2027. D’un côté, plus de 80 % des principes actifs des médicaments seraient produits en Chine, selon les chiffres avancés dans cet entretien ; de l’autre, l’exécutif chercherait plus de trois milliards d’euros d’économies sur le médicament. Entre souveraineté industrielle et maîtrise des dépenses d’assurance maladie, la question posée est simple : un malus environnemental ciblant les médicaments importés serait-il juridiquement possible ? À la date de rédaction, aucune taxe de ce type n’a été adoptée et les propos rapportés restent ceux d’un industriel, tels que la presse les a relayés. Les développements qui suivent expliquent le droit applicable : comment le prix du paracétamol est fixé et contesté, puis ce que le droit français et européen permettrait, ou non, pour un tel malus.
I. Paracétamol ou Doliprane : qui fixe le prix et comment le contester
A. Paracétamol ou Doliprane : le prix est fixé avec le CEPS, jamais par le laboratoire seul
En France, le prix de vente au public d’un médicament remboursable ne résulte pas d’une décision libre du laboratoire. Aux termes de l’article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale, « Le prix de vente au public de chacun des médicaments mentionnés au premier alinéa de l’article L. 162-17 est fixé par convention entre l’entreprise exploitant le médicament, l’entreprise assurant l’importation parallèle du médicament ou l’entreprise assurant la distribution parallèle du médicament et le Comité économique des produits de santé conformément à l’article L. 162-17-4 ou, à défaut, par décision du comité, sauf opposition conjointe des ministres concernés qui arrêtent dans ce cas le prix dans un délai de quinze jours après la décision du comité. » Le Comité économique des produits de santé, dit CEPS, négocie donc d’abord ; il ne tranche unilatéralement qu’à défaut d’accord, et les ministres peuvent encore s’y opposer conjointement dans les quinze jours pour arrêter eux-mêmes le prix. Le secteur est ainsi, selon la formule du Conseil d’État, partiellement administré, tout en restant soumis aux lois du marché et à la concurrence entre les entreprises qui exploitent les médicaments.
La loi énumère les critères de cette fixation : l’amélioration du service médical rendu par le médicament, le cas échéant les résultats de l’évaluation médico-économique, les prix des médicaments à même visée thérapeutique, les volumes de vente prévus ou constatés ainsi que les conditions prévisibles et réelles d’utilisation du médicament. Surtout pour notre sujet, le même article ajoute : « Elle tient également compte de la sécurité d’approvisionnement du marché français que garantit l’implantation des sites de production ». Autrement dit, produire en France est déjà, en droit, un argument recevable dans la négociation du prix : un laboratoire qui sécurise l’approvisionnement national grâce à des sites implantés en France peut le faire valoir devant le CEPS. C’est le premier levier juridique dont disposent les fabricants qui relocalisent, avant même toute idée de malus.
Ces conventions prix sont conclues pour une durée maximale de quatre années, comme le prévoit l’article L. 162-17-4 du code de la sécurité sociale : « En application des orientations qu’il reçoit annuellement des ministres compétents, le Comité économique des produits de santé peut conclure avec des entreprises ou groupes d’entreprises des conventions d’une durée maximum de quatre années relatives à un ou à des médicaments ». Le cadre de ces négociations peut lui-même être précisé par un accord conclu avec un ou plusieurs syndicats représentatifs des entreprises concernées. Le prix n’est donc ni figé ni arbitraire : il s’inscrit dans un cycle de renégociation périodique, sous orientations ministérielles annuelles, ce qui explique que le gouvernement puisse programmer des baisses ciblées comme celle de 13 % envisagée sur le paracétamol.
Le prix public payé en pharmacie ne se réduit pas au prix fabricant. Les ministres chargés de l’économie, de la santé et de la sécurité sociale peuvent fixer par décision les prix et les marges des produits pris en charge par les régimes obligatoires, ainsi que le rappelle l’article L. 162-38 du code de la sécurité sociale : « Sans préjudice des dispositions relatives aux conventions conclues entre les organismes d’assurance maladie et les professions de santé, les ministres chargés de l’économie, de la santé et de la sécurité sociale, peuvent fixer par décision les prix et les marges des produits et les prix des prestations de services pris en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale. » C’est l’addition du prix fabricant hors taxe, des marges des grossistes-répartiteurs et des pharmaciens, des honoraires de dispensation et des taxes qui conduit, selon les chiffres rapportés par BFM Business, de 66 centimes de prix fabricant à 2,18 euros par boîte pour le public. Quand l’exécutif annonce une baisse de dix centimes du prix fabricant, chaque maillon de la chaîne est concerné, et la part remboursée à 65 % par l’assurance maladie diminue d’autant.
La jurisprudence éclaire la marge de manoeuvre du CEPS face aux génériques et aux laboratoires historiques. Dans une décision du 22 juillet 2021 relative au paracétamol associé à la codéine, le Conseil d’État a jugé que le comité s’était donné pour lignes directrices de fixer le prix d’une première spécialité générique avec une décote de 60 % par rapport au prix du médicament de référence, sauf circonstances particulières tenant notamment à l’absence de commercialisation d’un générique, à l’importance des coûts de fabrication, au faible niveau de prix lié à l’ancienneté ou à la faible taille du marché, tout en admettant qu’il puisse y déroger si des considérations d’intérêt général ou les circonstances propres à la situation le justifient. Surtout, le Conseil d’État a posé le cadre de principe qui gouverne tout le contentieux des prix du médicament : « il appartient au Comité économique des produits de santé, quand il fixe par convention ou par décision unilatérale le prix d’un médicament en application de l’article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale précité, de concilier l’objectif de développement de la vente des génériques en vue de réduire le montant des dépenses d’assurance maladie avec l’obligation qui lui incombe, compte tenu du caractère partiellement administré de ce secteur économique qui reste soumis aux lois du marché et à la concurrence entre les entreprises qui exploitent les médicaments, de ne pas adopter de décision dont les effets économiques porteraient au principe d’égalité une atteinte qui excéderait ce qui est nécessaire à l’objectif poursuivi de maîtrise des dépenses publiques de santé et, de ce fait, porterait également atteinte au libre jeu de la concurrence. » Cette décision du Conseil d’État du 22 juillet 2021, n° 441463, rendue à propos d’une spécialité à base de paracétamol, montre que toute baisse de prix doit rester proportionnée : économiser est légitime, écraser un acteur au-delà du nécessaire ne l’est pas. Le juge a d’ailleurs vérifié dans la même affaire que le prix retenu ne constituait pas un avantage regardé comme une aide d’État au profit du laboratoire génériqueur.
B. Paracétamol 1 g, prix en baisse : comment un laboratoire peut contester la décision du CEPS
Lorsqu’un laboratoire estime que le prix fixé ou modifié par le CEPS ne tient pas compte de sa situation, il dispose d’une voie de recours précise, et la jurisprudence récente en dessine les limites. Le point de départ est simple : l’entreprise qui exploite le médicament peut adresser au comité une demande de modification du prix, accompagnée d’un dossier comportant les informations nécessaires. Le Conseil d’État rappelle à cet égard qu’aux termes de l’article R. 163-11 du code de la sécurité sociale, « La décision relative à la demande de modification du prix d’un médicament doit être prise et notifiée à l’entreprise dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la réception de la demande par le comité économique des produits de santé. » Passé ce délai, le silence gardé vaut décision implicite de rejet, susceptible de recours. Le prix modifié est ensuite publié au Journal officiel dans ce même délai.
Une décision du Conseil d’État du 20 mai 2026, n° 504817, rendue à la demande d’un laboratoire qui sollicitait le triplement du prix fabricant d’une spécialité ancienne, fixe la méthode d’examen au fond. Le Conseil d’État y juge : « il appartient au Comité économique des produits de santé, saisi d’une demande en ce sens de l’entreprise, d’apprécier s’il y a lieu de procéder à la modification de prix sollicitée au regard notamment des critères indiqués au I de l’article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale. » Puis il distingue deux situations. « Lorsqu’est en cause une spécialité pour laquelle il existe des alternatives thérapeutiques, il n’a pas à prendre en considération la hausse des coûts généraux de production invoqués par l’entreprise exploitant le médicament. Lorsqu’est en cause une spécialité pour laquelle il n’existe pas d’alternative thérapeutique, le Comité économique des produits de santé doit prendre en considération les dépenses que le laboratoire doit nécessairement exposer pour la mise sur le marché de la spécialité à l’exclusion des coûts résultant de la stratégie choisie par l’industriel. » Pour le paracétamol, médicament mature entouré d’alternatives thérapeutiques et de génériques, la première branche trouve à s’appliquer : le CEPS n’est pas tenu de répercuter dans le prix la hausse des coûts généraux de production invoquée par l’industriel. En revanche, le comité doit tenir compte des volumes de vente constatés, du prix des médicaments à même visée thérapeutique et de la sécurité d’approvisionnement du marché français, trois critères que le juge contrôle effectivement.
Le contrôle du juge porte aussi sur la régularité de la procédure suivie par le comité. Dans cette même décision du 20 mai 2026, le Conseil d’État a vérifié la convocation des membres, la communication de l’ordre du jour et des documents, ainsi que le quorum, l’article D. 162-2-5 du code de la sécurité sociale disposant : « Les délibérations du comité économique des produits de santé ne sont valables que si au moins six de ses membres ayant voix délibérative sont présents. » La transmission tardive de documents ne vicie la décision que si elle a privé l’entreprise d’une garantie ou exercé une influence sur le sens de la décision, ce que le juge apprécie concrètement, séance par séance. Pour un laboratoire qui voudrait contester la baisse de 13 % du paracétamol, ces points de procédure comptent autant que le fond : convocation, quorum, majorité, motivation au regard des critères légaux et absence d’erreur manifeste d’appréciation forment la grille complète du recours pour excès de pouvoir, à exercer dans les deux mois de la publication ou de la notification de la décision.
Les lecteurs qui veulent comprendre en détail la mécanique de cette baisse de 13 % et les moyens de contestation ouverts au laboratoire trouveront l’analyse complète dans notre article consacré à la baisse du prix du paracétamol au 1er janvier 2027 et à sa contestation devant le CEPS : Paracétamol : baisse de prix de 13 % au 1er janvier 2027, ce que le laboratoire peut contester. Le présent article se concentre pour sa part sur la seconde proposition venue du débat public : le malus environnemental sur les médicaments importés.
II. Médicaments importés : un malus environnemental est-il juridiquement possible ?
A. Médicaments chinois et malus environnemental : ce que le droit européen permet et ce qu’il interdit
Taxer davantage un médicament au motif que son principe actif a été fabriqué en Chine heurterait de front l’un des piliers du droit de l’Union européenne : la libre circulation des marchandises. Les articles 34 à 36 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prohibent entre les États membres les restrictions quantitatives à l’importation et les mesures d’effet équivalent, sous réserve des interdictions ou restrictions justifiées notamment par des raisons de protection de la santé ou de l’environnement, à condition qu’elles ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée au commerce. Une surtaxe française réservée aux médicaments dont le principe actif vient de Chine, c’est-à-dire une mesure facialement discriminatoire selon l’origine, serait regardée avec une sévérité maximale par la Cour de justice de l’Union européenne : la protection de l’environnement peut justifier une entrave indistinctement applicable, beaucoup plus difficilement une taxe qui frappe les seuls produits importés d’un pays tiers pour avantager la production nationale. L’objectif affiché, favoriser la production française, s’analyse en effet comme une préférence nationale, que le droit de l’Union n’admet ni directement ni par le biais d’un habillage environnemental.
Le principe pollueur-payeur du droit français ne fournit pas, à lui seul, la base légale d’une telle taxe. Aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, « Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ». Ce principe inspire les lois qui en définissent la portée, mais il n’habilite pas le gouvernement à créer un prélèvement par décret : en vertu de l’article 34 de la Constitution, les impositions de toutes natures relèvent de la loi, et une taxe assise sur l’origine géographique du principe actif soulèverait en outre la question de sa compatibilité avec les engagements internationaux de la France, notamment les règles de l’Organisation mondiale du commerce sur le traitement national, qui imposent de ne pas taxer plus lourdement les produits importés que les produits nationaux similaires.
Il existe pourtant un précédent européen de malus environnemental aux frontières : le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, créé par le règlement européen 2023/956, qui soumet certains produits importés, ciment, fer, acier, aluminium, engrais, électricité et hydrogène, à l’achat de certificats reflétant le prix du carbone européen. Ce mécanisme a été calibré pendant des années pour rester compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce : il s’applique de façon non discriminatoire, repose sur une méthodologie de calcul des émissions vérifiable et s’articule avec la fin progressive des quotas de carbone alloués aux producteurs européens. Les médicaments n’en relèvent pas, et étendre un jour une logique comparable aux principes actifs pharmaceutiques supposerait une méthodologie fiable de mesure de l’empreinte carbone de chaque molécule, un dispositif européen et non une taxe nationale unilatérale, ainsi qu’une démonstration que la mesure ne protège pas indûment la production locale. Les chiffres avancés dans le débat public, un coût environnemental trente fois inférieur pour la production française selon l’industriel interrogé par BFM Business, resteraient à établir selon une méthode opposable, car aucun juge, français ou européen, ne validera une taxe assise sur des déclarations non vérifiées.
Le volet aides publiques du dossier appelle la même prudence. L’usine de la région toulousaine aurait bénéficié de financements du plan France 2030 dédié à la relocalisation des molécules essentielles, tout comme un autre site en Isère, selon les informations rapportées par BFM Business. De tels soutiens doivent respecter le régime européen des aides d’État, qui subordonne en principe toute aide sélective à une notification et à une autorisation de la Commission européenne, sauf exemption par catégorie. La décision du Conseil d’État du 22 juillet 2021 citée plus haut montre d’ailleurs que le juge administratif vérifie, en matière de prix du médicament, qu’une décision publique ne soit pas, selon les termes du juge, « constitutif d’un avantage pour le laboratoire Mylan pouvant à ce titre être regardé comme une aide d’Etat ». La décision du Conseil d’État du 22 juillet 2021, n° 441463 l’a vérifié pour le prix du générique en cause. Symétriquement, un malus qui renchérirait les concurrents importés pour réserver le marché aux producteurs aidés cumulerait deux fragilités : une aide à la production d’un côté, une barrière à l’importation de l’autre. Chacune se défend séparément devant les institutions européennes ; leur combinaison au service d’un même objectif protectionniste serait examinée avec attention.
B. Paracétamol fabriqué en France : les leviers que les industriels et les acheteurs peuvent déjà actionner
À défaut de malus, le droit positif offre déjà des leviers concrets, à condition de les manier dans leurs limites. Le premier est la commande publique. Les hôpitaux et établissements de santé achètent d’immenses volumes de médicaments, et le code de la commande publique fait du verdissement des achats une obligation, pas une simple faculté. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code de la commande publique, « La nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale. » Surtout, l’article L. 2152-7 du même code dispose : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution. Au moins un de ces critères prend en compte les caractéristiques environnementales de l’offre. » Un acheteur hospitalier peut donc attribuer une part de la note à l’empreinte environnementale de la production du principe actif, à la sécurisation de l’approvisionnement ou aux conditions d’exécution du marché, pourvu que le critère reste objectif, précis et lié à l’objet du marché. La préférence nationale déguisée y resterait interdite, mais la valorisation d’une production traçable et sobre en carbone y est admise.
Le contentieux de ces marchés obéit toutefois à des règles strictes que les candidats évincés doivent connaître. Dans une décision du Conseil d’État du 18 février 2022, n° 457578, rendue en matière de référé précontractuel, le juge rappelle : « Il n’appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d’un contrat, de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. » En revanche, le même juge vérifie que le pouvoir adjudicateur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre ni méconnu le principe d’égalité de traitement des candidats. Concrètement, un laboratoire qui estimerait qu’un critère environnemental a été rédigé pour favoriser un concurrent, ou qu’un acheteur a mal appliqué sa propre grille de notation, devrait agir vite, par le référé précontractuel avant la signature du contrat, en visant un manquement précis aux obligations de publicité et de mise en concurrence, et non en demandant au juge de refaire la notation à sa place.
Le deuxième levier parfois invoqué, celui des prix anormalement bas, doit être manié avec exactitude. L’article L. 420-5 du code de commerce dispose : « Sont prohibées les offres de prix ou pratiques de prix de vente aux consommateurs abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation, dès lors que ces offres ou pratiques ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’éliminer d’un marché ou d’empêcher d’accéder à un marché une entreprise ou l’un de ses produits. » Ce texte vise les offres et pratiques de prix de vente aux consommateurs sur le marché français : il ne permet pas, tel quel, de sanctionner le prix auquel un principe actif est fabriqué à l’étranger ni celui auquel un médicament importé est proposé aux centrales d’achat. L’arme adaptée contre des importations vendues à des prix que l’on jugerait déloyaux relève du droit commercial européen, droits antidumping et droits compensateurs, dont l’initiative appartient à la Commission européenne sur plainte d’une industrie de l’Union, avec enquête, preuve du dumping, du préjudice et de l’intérêt de l’Union. C’est une procédure lourde, collective et bruxelloise, pas une action qu’un laboratoire isolé gagnerait devant un tribunal français.
Reste le levier le plus direct pour les industriels qui relocalisent : faire reconnaître devant le CEPS la valeur de l’approvisionnement français. La loi, on l’a vu, impose au comité de tenir compte de la sécurité d’approvisionnement que garantit l’implantation des sites de production. Un dossier de négociation ou de demande de révision de prix documentera donc utilement les capacités installées en France, la continuité d’approvisionnement démontrée pendant les tensions, les investissements réalisés et les volumes réservés au marché national. La décision du Conseil d’État du 20 mai 2026 montre que le juge contrôle réellement la prise en compte de ce critère : le comité avait, dans cette affaire, tenu compte des risques de rupture d’approvisionnement, et le juge l’a relevé pour écarter le moyen. À l’inverse, de simples affirmations sur l’effort industriel national, sans pièces sur les volumes, les coûts nécessaires et l’usage constaté, ne suffiraient pas à obtenir une révision.
Pour les pharmaciens et les grossistes-répartiteurs, l’enjeu pratique de la baisse de 13 % se jouera sur les stocks et les marges : un prix fabricant qui passe à 66 centimes déprécie les stocks acquis à l’ancien prix et resserre les marges fixées par décision ministérielle. Les mécanismes d’accompagnement de ces transitions, remises, clauses de sauvegarde et délais d’écoulement, se négocient dans le cadre conventionnel et réglementaire rappelé plus haut, et appellent une lecture attentive des décisions publiées au Journal officiel plutôt que des réactions de principe.
Conclusion
Le malus environnemental sur les médicaments importés réclamé dans le débat public du 8 octobre 2026 se heurte à un mur juridique élevé : une taxe nationale frappant les seuls produits venus de Chine serait, en l’état du droit, exposée à une censure quasi certaine au regard de la libre circulation des marchandises et des règles du commerce international, tandis que le principe pollueur-payeur ne crée, à lui seul, aucune imposition. Les voies solides existent ailleurs : une initiative européenne comparable au mécanisme d’ajustement carbone, une commande publique hospitalière qui note réellement l’empreinte environnementale des offres, des procédures antidumping menées à Bruxelles sur preuves, et surtout une négociation du prix devant le CEPS qui valorise, comme la loi le prévoit déjà, la sécurité d’approvisionnement garantie par les sites installés en France. La baisse de 13 % du paracétamol, elle, se jouera devant le comité et, le cas échéant, devant le juge administratif, au regard des critères légaux et de l’erreur manifeste d’appréciation. Souveraineté et économies ne sont pas inconciliables, mais leur conciliation passe par des instruments conformes au droit européen, pas par une surtaxe unilatérale.