Le 6 octobre 2026, à Perpignan, 2 500 lycéens et étudiants ont défilé dans le calme entre l’université et la place du Castillet, sous l’oeil d’un service d’organisation emprunté aux syndicats et d’un coeur de ville abondamment patrouillé par les forces de l’ordre. C’est ce que racontait Le Parisien du 6 octobre 2026, sous la plume de Christian Goutorbe : pendant que le cortège passait sans heurt, les commerçants, eux, rentraient tables et chaises et annonçaient déjà une baisse de chiffre d’affaires. « j’enlève les tables et les chaises », confiait l’un d’eux : voilà qui résume la situation type de milliers de boutiques riveraines des parcours de manifestation. Ce jour-là, tout s’est bien terminé. Mais quand le cortège casse une vitrine, pille une enseigne ou bloque l’accès à la galerie pendant des semaines, qui paie la vitrine, les marchandises perdues et les samedis sans clients ? La réponse tient en un article méconnu du code de la sécurité intérieure : l’État répond des dégâts commis par les attroupements, sans que la victime ait à prouver une faute des forces de l’ordre. Encore faut-il prouver l’attroupement, identifier un délit précis et chiffrer au plus juste. Trois décisions récentes, dont un arrêt du Conseil d’État du 28 février 2025, expliquent comment les commerçants qui gagnent s’y prennent.
I. Votre commerce abîmé par une manifestation : l’État paie sans faute, à trois conditions
A. L’article L. 211-10 : une responsabilité sans faute même quand les manifestants ne voulaient pas détruire
Le texte qui protège votre vitrine figure à l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. » Le régime est une responsabilité sans faute : vous n’avez pas à démontrer que la police a mal quadrillé le cortège ni que le préfet aurait dû interdire la manifestation. Il suffit d’établir que votre dommage résulte d’un crime ou d’un délit commis à force ouverte ou par violence par un attroupement. L’État, qui paie, « peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable » : le recours contre les casseurs, c’est son affaire, pas la vôtre.
La portée de ce texte vient d’être considérablement élargie par le Conseil d’État dans une affaire qui parle directement aux commerçants. Le 12 septembre 2017, des commerçants forains opposés à une réforme des autorisations d’occuper le domaine public communal avaient mené sur l’autoroute A1 une succession d’opérations escargot, de blocages et de filtrages de la circulation au niveau des péages, avec une centaine de manifestants, des poids-lourds, des tracteurs et des véhicules légers, pendant plus de dix heures. La société Sanef, concessionnaire de l’autoroute, avait perdu 118 663,86 euros hors taxes de recettes de péage et engagé des frais de sécurité, d’intervention et d’huissier. Le tribunal administratif de Lille, le 5 février 2021, puis la cour administrative d’appel de Douai, le 15 décembre 2022, avaient rejeté sa demande : pour les premiers juges, une action préméditée et organisée, sans débordement spontané, ne constituait pas un attroupement au sens de l’article L. 211-10.
Le Conseil d’État, 5e et 6e chambres réunies, 28 février 2025, n° 471491, a censuré cette lecture : « ces actions, qui avaient pour motif l’expression d’une opposition à une réforme des conditions d’attribution des autorisations d’occuper le domaine public communal, n’avaient pas pour objet principal la réalisation des dommages causés à la société requérante et aux autres personnes affectées par ces blocages. Par suite, en estimant que les préjudices invoqués par la société Sanef ne pouvaient être regardés comme imputables à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, la cour a inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis. » L’arrêt annule la décision de la cour d’appel de Douai, renvoie l’affaire devant cette cour et condamne l’État à verser 3 000 euros à la Sanef au titre des frais de procès. La leçon pour votre commerce est directe : même une manifestation organisée, annoncée, préméditée, dont le but affiché n’est pas de casser, constitue un attroupement dès lors qu’une foule nombreuse agit à force ouverte pendant des heures. L’argument favori de l’administration, selon lequel une action organisée ne constituerait pas un attroupement, ne passe plus depuis cet arrêt.
La même logique vaut quand les dégradations sont l’oeuvre d’une minorité violente infiltrée dans un cortège pacifique. Le 1er décembre 2018, en pleine mobilisation des gilets jaunes, le local de la société Belloy, situé 37 avenue Kléber dans le 8e arrondissement de Paris, avait subi plusieurs dégradations matérielles. Le tribunal administratif de Paris avait rejeté la demande d’indemnisation au motif que le mode opératoire, en particulier l’usage d’une disqueuse, et l’ampleur des dégradations établissaient que les auteurs étaient des « casseurs » animés par la seule intention de commettre des délits, sans lien avec la manifestation. La cour administrative d’appel de Paris, 4e chambre, 12 mai 2022, n° 21PA04931, a infirmé ce jugement : « l’utilisation d’une disqueuse ne permet pas d’établir avec certitude que les auteurs des dégradations auraient été animés d’une intention purement délictuelle dès lors qu’il ressort du procès-verbal d’ambiance que des manifestants étaient parvenus, plus tôt dans la journée, à faire démarrer une pelleteuse, en profitant de la présence de travaux à proximité de la brasserie de la société Belloy et dont pourrait provenir la disqueuse, excluant ainsi toute organisation ou préméditation ». Dès lors que « les dégradations commises s’inscrivent dans le prolongement du rassemblement constitué à l’occasion de la manifestation du 1er décembre 2018, la responsabilité sans faute de l’Etat doit être engagée sur les fondements des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ». Pour votre boutique parisienne ou francilienne, le message est clair : l’État ne peut pas se retrancher derrière la thèse des casseurs isolés quand les dégâts surviennent dans le sillage du cortège, avec des vitrines cassées et des enseignes pillées aux alentours.
B. Les trois verrous qui font échouer les demandes : attroupement identifié, délit précis, préjudice direct et certain
Ce régime favorable ne dispense pas de prouver trois éléments, et c’est sur eux que se jouent les procès. Le premier verrou est l’existence d’un attroupement ou d’un rassemblement précisément identifié. La cour administrative d’appel de Nancy, 4e chambre, 17 juin 2025, n° 22NC00347, l’énonce sans détour : « L’application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. » Et la cour ajoute : « Un groupe, qui se constitue et s’organise à seule fin de commettre un délit ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions. » Dans cette affaire, l’accès au centre commercial E. Leclerc de Sélestat avait été bloqué par les gilets jaunes entre le 17 novembre et le 15 décembre 2018. La cour a distingué les deux journées : les événements du 17 novembre 2018, avec une opération de filtrage et de blocage ayant contraint le magasin à fermer ses portes à partir de 11 heures 30, commis à force ouverte par un nombre significatif de personnes dans un contexte national de revendications sociales, constituent bien un attroupement, alors même que l’action était préméditée et organisée. En revanche, « les évènements du 1er décembre 2018 commis par un regroupement de cinq personnes à proximité du rond-point desservant la station essence du centre commercial ne peuvent être regardés comme constituant un attroupement ». Cinq individus autour d’un rond-point : trop peu pour faire un attroupement. Retenez le seuil pratique : filmez et faites constater le nombre, la durée et l’organisation visible du groupe, car un constat d’huissier qui décrit une foule nombreuse, installée durablement, vaut de l’or devant le juge.
Le deuxième verrou est l’identification d’un crime ou d’un délit déterminé, commis à force ouverte ou par violence. Dans l’affaire de Sélestat, la cour a écarté le délit d’entrave à la liberté du travail de l’article 431-1 du code pénal, qui dispose : « Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté d’expression, du travail, d’association, de réunion ou de manifestation ou d’entraver le déroulement des débats d’une assemblée parlementaire ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. », parce qu’il ne résultait pas de l’instruction que les employés auraient fait l’objet de menaces ou de violences, et surtout parce que « la fermeture du magasin a été décidée, le 17 novembre 2018, par la société Alsedis en raison du blocage », constate la cour administrative d’appel de Nancy dans son arrêt du 17 juin 2025 : quand vous fermez vous-même par prudence, le délit d’entrave au travail n’est pas constitué. En revanche, la cour a retenu le délit d’entrave à la circulation de l’article L. 412-1 du code de la route, qui dispose : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. », parce que les manifestants avaient notamment placé une remorque en travers de la route pour empêcher l’accès au parking. La stratégie qui gagne consiste donc à viser le délit matériellement constatable, barrière, remorque ou filtre physique, plutôt que le délit d’entrave au travail, difficile à établir sans menaces documentées.
Le troisième verrou est le lien direct et certain entre ce délit et chaque euro réclamé : « ne peuvent donner lieu à réparation que les dommages résultant de manière directe et certaine de crimes ou délits déterminés commis par les manifestants », rappelle la cour administrative d’appel de Nancy. La cour de Nancy applique cette règle avec une rigueur comptable : la perte de carburant n’a pas été indemnisée parce que la société avait vendu son carburant à prix coûtant sans subir de perte, et la franchise de 5 851 euros de l’exploitant a été déclarée irrecevable faute de demande préalable présentée en son nom propre. À l’inverse, la tentative de repli sur la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques a échoué pour la journée du 1er décembre 2018, faute d’un préjudice grave et spécial démontré au regard du chiffre d’affaires du centre commercial, d’autant que de nombreux autres commerces avaient subi les mêmes blocages sur tout le territoire. Moralité : sur le fondement L. 211-10, visez le dommage direct et documenté plutôt que la théorie générale, et réservez la rupture d’égalité aux cas où votre commerce a supporté une charge vraiment à part.
II. Faire condamner l’État : constats, chiffrage honnête et procédure au cordeau
A. Prouver et chiffrer : huissier le jour même, expertise indépendante, comptes comparés
Les commerçants qui obtiennent une condamnation ont tous suivi la même méthode probatoire : un constat d’huissier, aujourd’hui commissaire de justice, dressé pendant ou juste après les faits, puis une expertise indépendante qui chiffre. Dans l’affaire Belloy, c’est le rapport d’expertise établi par la société Eurexo le 17 décembre 2018, moins de trois semaines après les dégradations, qui a fixé les dégâts à 21 569,81 euros, vétusté et franchise contractuelle déduites, et la cour a indemnisé l’assureur Axa France, subrogé dans les droits de son assurée, à hauteur exacte de ce montant. L’assureur qui a payé dispose en effet d’un recours subrogatoire prévu par l’article L. 121-12 du code des assurances : « l’assureur qui a payé l’indemnité d’assurance est subrogé, jusqu’à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l’assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l’assureur. » Concrètement, déclarez le sinistre à votre assureur multirisque professionnelle sans attendre, conservez la quittance subrogatoire, et laissez l’assureur exercer le recours, comme Axa l’a fait avec succès contre l’État, ou conduisez vous-même le recours pour la part restée à votre charge.
La part restée à votre charge mérite une attention particulière car le juge la passe au crible. Dans l’affaire Belloy, la cour a rejeté la demande de remboursement de l’abattement de vétusté, qui « ne présente aucun lien direct avec les dégradations commises à l’occasion de la manifestation du 1er décembre 2018 », jugent les juges parisiens (CAA Paris, 12 mai 2022, n° 21PA04931), mais elle a accordé le remboursement de la franchise contractuelle de 452,88 euros laissée à la charge de l’exploitant. Dans l’affaire de Sélestat, la cour a remboursé à l’assureur Allianz les frais d’huissier supportés, à hauteur de 895 euros, ainsi que 6 364,80 euros de frais d’expertise, « lesquelles ont été utiles au soutien de ses prétentions », retient la cour administrative d’appel de Nancy le 17 juin 2025. Le chiffrage de la perte d’exploitation, lui, doit être honnête et comparatif : pour la seule journée du 17 novembre 2018, la cour a fixé la perte d’exploitation à 55 000 euros en tenant compte du chiffre d’affaires de l’année précédente, de la baisse tendancielle entre 2017 et 2018 et du phénomène de rattrapage, les clients reportant leurs achats avant et après les jours annoncés par la presse, puis 6 000 euros pour l’activité Jardina, 2 000 euros pour le drive ouvert depuis le 13 novembre 2018, et 1 000 euros de marchandises fraîches perdues, soit une condamnation totale de 71 259,80 euros. Préparez donc, dès le premier jour, un dossier comparatif avec les chiffres d’affaires des mêmes jours de l’année précédente, les relevés de caisse, les attestations de vos fournisseurs pour les denrées périssables et les factures de remise en état : c’est ce dossier, plus que les plaidoiries, qui fait le montant de la condamnation.
À Paris et en Île-de-France, où les parcours de manifestation passent systématiquement devant des commerces, quelques réflexes locaux augmentent vos chances. Faites constater aussi les abords : dans l’affaire Belloy, c’est le procès-verbal d’ambiance de la journée, avec les heurts de 17 heures, les véhicules et barricades en feu, les vitrines cassées et les enseignes pillées aux alentours du 37 avenue Kléber, qui a permis de rattacher les dégâts de la brasserie au prolongement du rassemblement. Photographiez les dégradations des commerces voisins, conservez les coupures et captures attestant du passage du cortège rue par rue, et demandez à votre commissaire de justice de décrire la foule, sa durée d’installation et les moyens employés. Si votre assureur mandate un expert, vérifiez que le rapport distingue la vétusté et la franchise du dommage direct, car le juge déduit l’une et ne rembourse que l’autre. Enfin, ne signez aucune transaction avec un tiers qui éteindrait votre créance sans avis : l’État paie le dommage direct et certain, et toute remise consentie ailleurs viendra en déduction.
B. La procédure qui aboutit : préfet d’abord, tribunal ensuite, délais impératifs
L’erreur qui tue le plus de recours est l’oubli de la demande préalable. Le tribunal administratif ne peut être saisi d’une demande d’argent qu’après une décision de l’administration sur une réclamation préalable : c’est la règle de la liaison du contentieux, rappelée par l’article R. 421-1 du code de justice administrative, selon lequel « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ». L’affaire de Sélestat en offre l’illustration brutale : Allianz avait bien adressé une demande préalable à la préfète du Bas-Rhin le 9 mars 2020, mais uniquement au titre de son recours subrogatoire, sans mentionner qu’elle agissait aussi au nom de son assurée au titre de la protection juridique, et l’exploitant Alsedis n’avait présenté aucune demande en son nom propre. Verdict de la cour : « en l’absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires présentées par la société Alsedis pour la franchise de 5 851 euros ne sont pas recevables » (CAA Nancy, 17 juin 2025, n° 22NC00347). Adressez donc votre réclamation au préfet du département, au préfet de police à Paris, par lettre recommandée avec accusé de réception, en votre nom propre et en qualité d’assuré, en détaillant chaque chef de préjudice avec les pièces, et conservez la preuve de l’envoi : le silence gardé pendant deux mois vaut rejet implicite et ouvre le recours.
Une fois le rejet, exprès ou implicite, obtenu, le recours devant le tribunal administratif doit être formé dans les deux mois, car « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » (article R. 421-1 du code de justice administrative). À Paris, c’est le tribunal administratif de Paris qui est compétent, avec en face le préfet de police, destinataire de la réclamation préalable comme dans l’affaire Belloy où les intérêts ont couru à compter du 28 mai 2019, date de réception de la réclamation par le préfet de police, avec capitalisation des intérêts en application de l’article 1343-2 du code civil. Surveillez aussi la prescription quadriennale des créances sur l’État : l’article premier de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 dispose que « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. », de sorte qu’une demande tardive, même fondée, se heurtera à cette forclusion. Enfin, le juge peut mettre à la charge de l’État une somme au titre des frais de procès sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, selon lequel « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens » : 750 euros à chacune des deux sociétés dans l’affaire Belloy, 2 000 euros dans l’affaire de Sélestat, 3 000 euros devant le Conseil d’État dans l’affaire Sanef. Pour mémoire, les manifestations déclarées doivent l’être en mairie, et à la préfecture de police à Paris, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date, en application de l’article L. 211-2 du code de la sécurité intérieure : vérifiez que la manifestation qui a touché votre commerce était déclarée, car une manifestation interdite ou non déclarée, dispersée par les forces de l’ordre, n’en reste pas moins un attroupement potentiel, mais le dossier d’organisation, versé au débat par le préfet, éclaire le juge sur l’ampleur prévisible du rassemblement.
Ce que dit le droit, en trois phrases
Première phrase : l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure rend l’État civilement responsable, sans faute à prouver, des dégâts résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence par des attroupements. Deuxième phrase : le Conseil d’État, 28 février 2025, n° 471491, juge que même des blocages prémédités et organisés, sans intention principale de détruire, constituent un attroupement engageant l’État. Troisième phrase : la cour administrative d’appel de Nancy, 17 juin 2025, n° 22NC00347, n’indemnise que les dommages directs et certains, chiffrés par huissier et expertise, après une réclamation préalable adressée au préfet.
Conclusion
Le commerçant de Perpignan qui rentrait ses tables et ses chaises le 6 octobre 2026 a eu raison de se protéger, et la loi lui donne une arme de plus que la prudence : la responsabilité sans faute de l’État pour les dégâts des attroupements. L’arrêt Sanef du Conseil d’État du 28 février 2025 a fait tomber le principal bouclier de l’administration, celui de l’action organisée qui ne serait pas un attroupement, tandis que les cours d’appel de Paris et de Nancy montrent, factures à l’appui, ce qui se gagne et ce qui se perd : 21 569,81 euros pour une brasserie parisienne dégradée dans le sillage des gilets jaunes, 71 259,80 euros pour un centre commercial alsacien bloqué un samedi de novembre, mais zéro pour la vétusté sans lien direct, zéro pour la franchise jamais réclamée au préfet, zéro pour le petit groupe de cinq personnes qui n’est pas un attroupement. La méthode tient en quatre gestes accomplis dans l’ordre : constater par commissaire de justice pendant les faits, déclarer à l’assureur et conserver la quittance subrogatoire, réclamer au préfet en votre nom avec un chiffrage comparatif honnête, puis saisir le tribunal administratif dans les deux mois du rejet. À Paris comme en Île-de-France, où chaque grande journée de manifestation laisse des vitrines brisées avenue Kléber ou ailleurs sur les parcours, ce sont les dossiers préparés le jour même, avec constats, comptes comparés et réclamation au préfet de police, qui se transforment en condamnations de l’État.