I. La construction prétorienne du droit de se taire en matière de sanction administrative
A. Le fondement constitutionnel unique : l’article 9 de la Déclaration de 1789
Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2026-1219 QPC du 6 août 2026, vient de censurer partiellement les dispositions du code de l’énergie qui organisaient la procédure de sanction devant le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie sans prévoir l’information de la personne poursuivie quant à son droit de se taire. Cette décision s’inscrit dans une construction prétorienne désormais solidement établie, dont le fondement constitutionnel unique réside dans l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, aux termes duquel « tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». La Cour de cassation, dans un arrêt de sa chambre commerciale du 10 juin 2026, a rappelé avec une netteté particulière la formule de principe aujourd’hui consacrée : « Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire » (Cass. com., 10 juin 2026, n° 25-11.754, publié au Bulletin).
Le raisonnement du Conseil constitutionnel, dans la décision du 6 août 2026, reprend cette formulation en la précisant de manière décisive. La juridiction constitutionnelle énonce, au paragraphe 14 de sa décision, que ces exigences « s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition » (Cons. const., 6 août 2026, n° 2026-1219 QPC, § 14). Par cette affirmation, le Conseil constitutionnel consacre l’extension du principe du droit de se taire au-delà du seul prétoire pénal, pour embrasser l’ensemble des procédures administratives de sanction, dès lors que la mesure encourue présente le caractère d’une punition au sens constitutionnel. Cette consécration est d’autant plus notable qu’elle s’accompagne d’une référence explicite à l’article 16 de la Déclaration de 1789, lequel dispose que « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Le Conseil constitutionnel en déduit, au paragraphe 15, que si aucune règle constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative indépendante exerce un pouvoir de sanction, c’est à la condition que « l’exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis » (Cons. const., préc., § 15).
La chambre criminelle de la Cour de cassation avait déjà, par un arrêt du 7 janvier 2025, ancré cette exigence dans le double fondement conventionnel et constitutionnel. Elle jugeait en effet « qu’il se déduit des articles 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et préliminaire du code de procédure pénale que la personne dont la mise en examen est envisagée selon la procédure prévue à l’article 51-1 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse doit être informée de son droit de se taire, la méconnaissance de cette obligation lui faisant nécessairement grief dès lors qu’elle formule des observations écrites ou répond aux questions que lui a posées le juge d’instruction » (Cass. crim., 7 janvier 2025, n° 23-85.615, publié au Bulletin). Par ailleurs, la même chambre criminelle, dans un arrêt du 28 janvier 2025, a étendu ce raisonnement au référé environnemental, jugeant que le juge des libertés et de la détention, saisi sur le fondement de l’article L. 216-13 du code de l’environnement, doit « préalablement à son audition, informer de son droit de se taire la personne concernée par les mesures susceptibles d’être ordonnées, lorsqu’elle est visée par une enquête préliminaire » (Cass. crim., 28 janvier 2025, n° 24-81.410, publié au Bulletin). Ces deux décisions illustrent l’extension continue du champ d’application du droit de se taire, qui transcende désormais les frontières traditionnelles entre le procès pénal et les procédures administratives ou quasi-judiciaires.
B. L’extension progressive aux sanctions prononcées par les autorités administratives indépendantes
La décision du 6 août 2026 ne constitue pas un coup de tonnerre dans un ciel serein. Elle s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel convergent, porté tant par le Conseil d’État que par la Cour de cassation, qui a progressivement étendu la garantie du droit de se taire aux sanctions prononcées par l’ensemble des autorités administratives indépendantes. Le Conseil d’État, par une décision du 24 juillet 2025 rendue dans l’affaire du Haut conseil du commissariat aux comptes, a ainsi précisé que « ces exigences impliquent qu’une personne physique, ou, le cas échéant, le représentant d’une personne morale, à l’encontre de laquelle est engagée une procédure susceptible d’aboutir au prononcé d’une sanction administrative ne puisse être entendue sur les manquements qui lui sont reprochés sans avoir été préalablement informée du droit qu’elle a de se taire. À ce titre, elle doit être avisée, avant d’être entendue pour la première fois, qu’elle dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure de sanction » (CE, 24 juillet 2025, n° 471654, mentionné aux tables du Recueil Lebon).
Par deux décisions du 15 juillet 2026, rendues sur les recours des offices publics de l’habitat Rives de Seine Habitat et Hauts-de-Bièvre Habitat, le Conseil d’État a confirmé cette solution en matière de sanctions prononcées par l’Agence nationale de contrôle du logement social. Il a jugé que le droit de se taire devait être notifié à la personne poursuivie, tout en précisant que cette obligation ne s’imposait pas « dès le début du contrôle » mais seulement lorsque la procédure de proposition de sanction était engagée (CE, 15 juillet 2026, n° 505476, 5ème-6ème chambres réunies et CE, 15 juillet 2026, n° 505509, 5ème-6ème chambres réunies). Cette distinction fondamentale entre la phase d’enquête ou de contrôle et la phase de sanction proprement dite avait été énoncée avec une particulière clarté par le Conseil d’État dans l’affaire Criteo, où il avait jugé que « le droit de se taire ne s’applique pas lors des contrôles ou enquêtes, tels que, s’agissant de la CNIL, les vérifications prévues au g) du 2° de l’article 8 de la loi du 6 janvier 1978, diligentées antérieurement à la notification des griefs » (CE, 4 mars 2026, n° 482872, 10ème-9ème chambres réunies).
La Cour de cassation, pour sa part, avait déjà fait application du principe dans le champ disciplinaire des officiers ministériels. Dès 2021, la chambre criminelle avait jugé que le droit de faire des déclarations, de répondre aux questions posées ou de se taire doit être porté à la connaissance de la personne qui comparaît devant la chambre de l’instruction saisie du contentieux d’une mesure de sûreté (Cass. crim., 24 février 2021, n° 20-86.537, publié au Bulletin). L’arrêt précité du 10 juin 2026, rendu à propos d’une greffière de tribunal de commerce, énonce une règle procédurale dont la précision mérite d’être soulignée : l’officier ministériel « doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois par le service d’enquête institué par l’article 10 de l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire ». La Cour de cassation y ajoute une nuance capitale quant aux conséquences de l’irrégularité : « Dans le cas où l’officier ministériel n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de cet officier public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit » (Cass. com., 10 juin 2026, n° 25-11.754, préc.). L’irrégularité procédurale n’emporte donc pas la nullité automatique de la sanction ; encore faut-il qu’elle ait exercé une influence déterminante sur le sens de la décision. En cela, la Cour de cassation transpose au contentieux disciplinaire la logique qui prévaut en matière pénale, où la nullité pour violation du droit de se taire est subordonnée à la démonstration d’un grief.
II. La portée de la décision du 6 août 2026 : une censure partielle aux effets mesurés
A. La distinction fondamentale entre la phase d’instruction et la phase contradictoire
La décision du Conseil constitutionnel du 6 août 2026 présente une architecture raisonnée qui mérite une analyse attentive. La société requérante, Danske Commodities, contestait l’ensemble des dispositions du code de l’énergie relatives à la procédure de sanction devant la Commission de régulation de l’énergie, en ce qu’elles ne prévoyaient pas l’information de la personne poursuivie quant à son droit de se taire. Elle visait tant la phase d’instruction préalable à la notification des griefs que la phase contradictoire postérieure à cette notification. Le Conseil constitutionnel a opéré une distinction fondamentale entre ces deux séquences procédurales, qui gouverne l’économie de sa décision.
En ce qui concerne la phase antérieure à la notification des griefs, le Conseil constitutionnel a d’abord constaté que les dispositions contestées des deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 134-25-1 du code de l’énergie, issues d’une ordonnance du 22 juillet 2020 non ratifiée et prise sur le fondement d’une habilitation expirée, ne pouvaient être regardées comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution. Il a donc jugé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur leur conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution. Sur le fond, s’agissant de la notification des griefs elle-même, prévue par la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 134-25-1, il a écarté le grief tiré de la méconnaissance de l’article 9 de la Déclaration de 1789, au motif que ces dispositions « se bornent à prévoir que la personne mise en cause doit être informée des manquements qui lui sont reprochés » et n’ont « pour objet ni d’inviter cette personne à présenter des observations sur les faits qui lui sont reprochés, ni de prévoir les conditions dans lesquelles elle est entendue sur ces mêmes faits » (Cons. const., 6 août 2026, n° 2026-1219 QPC, § 21).
En ce qui concerne la phase contradictoire postérieure à la notification des griefs, le Conseil constitutionnel a en revanche prononcé une censure. Les dispositions contestées de la seconde phrase du dernier alinéa de l’article L. 134-25-1 (recueil des observations en réponse à la notification de nouveaux griefs) et de l’article L. 134-31 (présentation d’observations écrites et orales lors de la séance publique) ont été déclarées contraires à la Constitution. Le motif de cette censure est double. D’une part, le Conseil constitutionnel relève que « la personne poursuivie peut être amenée à reconnaître les manquements qui lui sont reprochés » (Cons. const., préc., § 23) à l’occasion de la présentation de ses observations. D’autre part, il constate que « le fait même qu’elle soit invitée à présenter ses observations ou entendue peut être de nature à lui laisser croire qu’elle ne dispose pas du droit de se taire » (Cons. const., préc., § 23). Le Conseil constitutionnel en déduit, au paragraphe 25, qu’en ne prévoyant pas que la personne à laquelle ont été notifiés des griefs doit être informée de son droit de se taire, « les dispositions contestées méconnaissent les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 » (Cons. const., préc., § 25).
Cette distinction entre la phase d’instruction antérieure aux griefs et la phase contradictoire postérieure rejoint très exactement celle qu’avait opérée le Conseil d’État dans sa décision Criteo précitée du 4 mars 2026. Déjà, dans une décision du 18 juin 2021 relative à la procédure de sanction devant la CRE elle-même, le Conseil d’État avait jugé que le principe des droits de la défense, rappelé par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et par l’article L. 134-33 du code de l’énergie, « s’applique seulement à la procédure de sanction ouverte par la notification des griefs par le membre désigné », et non à la phase d’instruction préalable (CE, 18 juin 2021, n° 425988, 9ème-10ème chambres réunies, société Vitol). La convergence des jurisprudences constitutionnelle et administrative sur ce point est remarquable : le droit de se taire ne s’impose pas lors des actes d’enquête et de contrôle, qui ne mettent pas en cause la présomption d’innocence avec la même intensité que les actes de la procédure de sanction proprement dite. En revanche, dès lors que la personne poursuivie est invitée à s’expliquer sur les griefs qui lui sont notifiés, l’information préalable quant à son droit de se taire devient une exigence constitutionnelle dont la méconnaissance est sanctionnée.
B. Les conséquences pratiques pour l’ensemble des autorités de régulation
La portée de la décision du 6 août 2026 dépasse très largement le seul cadre de la Commission de régulation de l’énergie. Le raisonnement du Conseil constitutionnel, fondé sur l’article 9 de la Déclaration de 1789, a une vocation transversale qui concerne l’ensemble des autorités administratives indépendantes dotées d’un pouvoir de sanction. L’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de la concurrence, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, le Haut conseil du commissariat aux comptes, la Commission nationale des sanctions de la DGCCRF : toutes ces autorités sont concernées par l’exigence constitutionnelle que la décision du 6 août 2026 vient préciser.
Le Conseil constitutionnel a toutefois pris soin de moduler dans le temps les effets de sa déclaration d’inconstitutionnalité. Constatant que « l’abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles aurait pour effet de priver la personne mise en cause de la possibilité de présenter des observations et d’être entendue dans le cadre de la procédure de sanction » et qu’elle « entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives » (Cons. const., préc., § 29), il a reporté au 31 octobre 2027 la date d’abrogation de ces dispositions. Il a toutefois assorti ce report d’une réserve transitoire qui produit ses effets dès la publication de la décision : « jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, la personne mise en cause dans le cadre de la procédure de sanction devant le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie doit être informée de son droit de se taire » (Cons. const., préc., § 30). En outre, la déclaration d’inconstitutionnalité peut être invoquée dans les instances introduites à la date de publication de la décision et non jugées définitivement (Cons. const., préc., § 31).
Par ailleurs, les textes mêmes du code de l’énergie qui ont fait l’objet de la censure partielle méritent d’être rappelés. L’article L. 134-25-1 disposait, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2020-891 du 22 juillet 2020, que le membre désigné du comité de règlement des différends et des sanctions notifie les griefs et, en cas de connaissance de faits susceptibles de constituer un manquement supplémentaire, « notifie les nouveaux griefs à la personne poursuivie ainsi qu’à toute personne concernée et recueille leurs observations » (C. énergie, art. L. 134-25-1). L’article L. 134-31, quant à lui, prévoyait que « les sanctions sont prononcées après que la personne mise en cause, qui a reçu notification des griefs par le membre désigné en application de l’article L. 134-25-1, a été mise à même, assistée par toute personne de son choix, de consulter le dossier et de présenter ses observations écrites et, lors de la séance publique, orales » (C. énergie, art. L. 134-31). Les mots « et recueille leurs observations » figurant à l’article L. 134-25-1 et les mots « et de présenter ses observations écrites et, lors de la séance publique, orales » figurant à l’article L. 134-31 ont été déclarés contraires à la Constitution par l’article 3 de la décision.
En conséquence, la décision du 6 août 2026 s’inscrit dans une série de questions prioritaires de constitutionnalité qui, depuis plusieurs mois, explorent les limites de l’extension du droit de se taire aux procédures administratives. Le Conseil constitutionnel avait ainsi été saisi, sous le n° 2026-1201 QPC, d’une question relative à la notification du droit de se taire dans le cadre des procédures de sanction de la DGCCRF en droit de la consommation, à laquelle il a répondu par une déclaration de conformité le 2 juin 2026, les garanties entourant cette procédure ne relevant pas du législateur mais du pouvoir réglementaire (Cons. const., 2 juin 2026, n° 2026-1201 QPC). La chambre criminelle de la Cour de cassation avait également été saisie, dans son arrêt du 29 avril 2025, d’une QPC relative aux pouvoirs de contrôle des pharmaciens inspecteurs de santé publique, pour laquelle elle avait dit n’y avoir lieu à renvoi au Conseil constitutionnel, la personne entendue dans le cadre d’un contrôle de l’application des dispositions relatives à la santé publique n’étant pas dans une situation comparable à celle d’une personne suspectée d’avoir commis une infraction (Cass. crim., 29 avril 2025, n° 25-90.005, publié au Bulletin).
Les conséquences de cette décision pour les praticiens sont immédiates et substantielles. Toutes les procédures de sanction en cours devant la CRE, et par extension devant les autres autorités administratives indépendantes, doivent désormais intégrer une formalité nouvelle : l’information expresse de la personne poursuivie quant à son droit de se taire, préalablement à tout recueil d’observations écrites ou orales postérieur à la notification des griefs. L’omission de cette formalité expose la sanction prononcée à une censure contentieuse, que ce soit devant le Conseil d’État pour les autorités de régulation nationale ou devant la Cour de cassation pour les juridictions disciplinaires. La réserve transitoire énoncée par le Conseil constitutionnel au paragraphe 30 de sa décision a précisément pour objet d’éviter que l’absence de base légale temporaire ne paralyse l’exercice du pouvoir de sanction des autorités de régulation, en imposant immédiatement l’obligation d’information sans attendre l’intervention du législateur.
Conclusion
La décision n° 2026-1219 QPC du 6 août 2026 constitue une étape décisive dans la construction du régime constitutionnel des sanctions administratives. En consacrant l’obligation d’informer la personne poursuivie de son droit de se taire à compter de la notification des griefs, le Conseil constitutionnel parachève un mouvement jurisprudentiel amorcé par la Cour de cassation et le Conseil d’État, qui avaient déjà étendu cette garantie aux procédures disciplinaires des officiers ministériels, aux sanctions de la CNIL, du H3C et de l’ANCOLS. La décision du 6 août 2026 présente la particularité de concerner une autorité de régulation économique de premier plan, la CRE, et de fixer un cadre temporel précis : l’obligation nouvelle prend effet immédiatement par le jeu de la réserve transitoire, tandis que l’abrogation des textes censurés est différée au 31 octobre 2027 pour permettre au législateur d’intervenir. D’ici là, toute personne faisant l’objet d’une procédure de sanction devant une autorité administrative indépendante devra veiller à ce que son droit de se taire lui ait été expressément notifié avant qu’elle ne soit invitée à présenter des observations, faute de quoi la régularité de la procédure pourra être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir ou le juge judiciaire.
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