Le référé civil et la démolition des constructions illicites : la troisième chambre civile consolide le contrôle de proportionnalité
L’action en démolition des constructions irrégulières connaît, en droit français, une dualité de fondements qui n’a cessé de nourrir le contentieux de l’urbanisme. À côté du régime spécial de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, le juge des référés dispose, sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, du pouvoir d’ordonner la cessation du trouble manifestement illicite résultant de la violation des règles d’urbanisme. Ce second fondement, plus souple dans sa mise en œuvre, soulève une difficulté singulière : celle de l’articulation entre l’impératif de légalité urbanistique et le respect des droits fondamentaux des occupants, garantis par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 25 juin 2026, publié au Bulletin, apporte sur cette question une contribution décisive.
Dans cette affaire, un propriétaire avait édifié sur des parcelles classées en zone naturelle par le plan local d’urbanisme de la commune de Brie-Comte-Robert diverses constructions et aménagements — mobil-homes, modules, abris, dalles et plateformes en béton, zone de stockage et containers — sans aucune autorisation d’urbanisme. La commune l’avait assigné en référé aux fins de démolition, d’enlèvement et d’expulsion. La cour d’appel de Paris, par un arrêt du 18 novembre 2021 rendu en référé, avait ordonné ces mesures en les différant d’un an à compter de la signification de la décision, compte tenu de l’âge avancé du propriétaire (soixante-seize ans), de son état de santé et de son installation ancienne sur les lieux. Le pourvoi contestait précisément cette solution, en soutenant que le juge des référés ne pouvait ordonner des mesures portant une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et du domicile d’une personne vulnérable.
La Cour de cassation rejette le pourvoi et approuve le raisonnement de la cour d’appel. En différant d’un an les mesures d’expulsion et de démolition, le juge du fond avait, selon la haute juridiction, correctement assuré le caractère proportionné de la mesure au regard de l’article 8 de la Convention européenne. La décision consacre ainsi une méthode d’évaluation de la proportionnalité qui s’attache aux modalités d’exécution de la mesure plutôt qu’à son principe même, et consolide une ligne jurisprudentielle patiemment construite depuis l’arrêt fondateur du 16 janvier 2020.
I. Le référé trouble manifestement illicite, instrument autonome de la police de l’urbanisme
A. La dualité des fondements de la démolition en matière d’urbanisme
Le droit de l’urbanisme offre aux communes deux voies procédurales distinctes pour obtenir la démolition des constructions édifiées en violation des règles d’urbanisme. La première, régie par l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, habilite le juge civil du fond à ordonner la démolition à la requête de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme, après avoir constaté l’illicéité de la construction. Ce texte impose au juge, depuis la décision du Conseil constitutionnel du 18 décembre 2020 (décision n° 2020-853 QPC), de rechercher d’office si une mesure de régularisation ou une alternative moins radicale à la démolition peut être envisagée.
La seconde voie, plus rarement mobilisée mais non moins efficace, procède du référé de droit commun. L’article 835, alinéa premier, du code de procédure civile dispose en effet que le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection peuvent « toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite ». La Cour de cassation a très tôt admis que la violation des règles d’urbanisme, en ce qu’elle contrevient à des prescriptions d’ordre public destinées à garantir l’intérêt général de la commune et de ses habitants, constitue un trouble manifestement illicite au sens de ce texte.
L’arrêt du 25 juin 2026 s’inscrit dans cette seconde voie. Il rappelle explicitement, au visa de l’article 835 du code de procédure civile, que « le juge des référés peut ordonner, sur le fondement du premier de ces textes, la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention susvisée » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, Publié au Bulletin). Cette formulation, en faisant du contrôle de proportionnalité une réserve et non une condition préalable, consacre l’autonomie du référé civil par rapport aux voies de droit commun de l’urbanisme.
L’autonomie de ce fondement n’est pas sans conséquence pratique. Contrairement à l’action fondée sur l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, le référé trouble manifestement illicite n’exige pas que le juge recherche d’office une alternative à la démolition, comme l’a précisé la troisième chambre civile dans un arrêt du 20 mars 2025 en énonçant que « l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme permet seulement au juge civil d’ordonner la démolition » sans s’appliquer au juge des référés saisi sur le fondement de l’article 835 (Cass. 3e civ., 20 mars 2025, n° 23-11.527, Publié au Bulletin). Le référé offre ainsi aux communes une voie plus directe, dont la seule limite réside dans le contrôle de proportionnalité imposé par la Convention européenne des droits de l’homme.
B. La caractérisation du trouble manifestement illicite par la violation des règles d’urbanisme
La notion de trouble manifestement illicite a été précisée par la jurisprudence de la Cour de cassation. Elle désigne, selon une formule constante, « toute perturbation résultant d’un fait matériel ou juridique qui, directement ou indirectement, constitue une violation évidente de la règle de droit ». La construction sans autorisation en zone naturelle d’un plan local d’urbanisme, interdite par principe sauf exceptions limitativement énumérées, réalise de manière caractérisée cette violation évidente.
Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 juin 2026, la cour d’appel de Paris avait retenu que « les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisaient un trouble manifestement illicite justifiant que soit ordonné leur démolition ou leur enlèvement ». La Cour de cassation valide cette caractérisation sans la discuter, confirmant ainsi que l’absence totale d’autorisation sur une zone naturelle suffit à établir le caractère manifestement illicite du trouble, sans qu’il soit besoin de caractériser un préjudice environnemental ou paysager distinct.
Par ailleurs, la Cour de cassation a jugé, dans un arrêt du 16 janvier 2020 également publié au Bulletin, que le trouble manifestement illicite n’est pas effacé par l’ancienneté de l’installation ou par la connaissance que la commune aurait pu en avoir. En effet, la haute juridiction avait alors énoncé que « le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ne fait pas obstacle à la protection de l’environnement assurée par des dispositions d’urbanisme impératives destinées à préserver l’intérêt public de la commune et de ses habitants » (Cass. 3e civ., 16 janv. 2020, n° 19-10.375, Publié au Bulletin). L’illicéité du trouble se déduit de la seule violation de la règle d’urbanisme, indépendamment de toute considération d’équité ou de tolérance administrative.
L’arrêt du 4 mars 2021, également publié au Bulletin et au Rapport, est venu préciser que le trouble manifestement illicite ne se confond pas avec le préjudice subi par la commune ou par les tiers : il résulte de la seule méconnaissance objective de la norme. Cette conception objective du trouble manifestement illicite confère au référé de l’article 835 une efficacité remarquable dans le contentieux de l’urbanisme, puisqu’elle dispense la commune demanderesse de rapporter la preuve d’un dommage actuel ou imminent (Cass. 3e civ., 4 mars 2021, n° 19-22.987, Publié au Bulletin).
L’avis rendu par la troisième chambre civile le 5 décembre 2024 a par ailleurs confirmé que l’exécution de travaux en méconnaissance du plan local d’urbanisme constitue un trouble manifestement illicite au sens de l’article 835, sans que la personne poursuivie puisse utilement invoquer l’absence de poursuites pénales antérieures ou la tolérance de fait dont elle aurait bénéficié (Cass. 3e civ., avis, 5 déc. 2024, n° 22-12.787). Cet avis, rendu sur le fondement de l’article L. 441-1 du code de l’organisation judiciaire, illustre la volonté de la Cour de cassation de clarifier le régime du référé urbanistique, dans un contexte de développement des contentieux liés à la cabanisation et aux constructions illicites en zones naturelles et agricoles.
Le code de l’urbanisme lui-même prévoit, en son article L. 480-1, que les infractions aux dispositions du plan local d’urbanisme sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par les fonctionnaires et agents commissionnés à cet effet par le maire. L’article L. 480-2 dispose que l’interruption des travaux peut être ordonnée par le maire, et l’article L. 480-4 sanctionne l’exécution de travaux sans autorisation d’une amende de 1 200 euros à 6 000 euros par mètre carré de surface de plancher. Le référé civil de l’article 835 du code de procédure civile constitue, à côté de ces prérogatives administratives et pénales, un instrument complémentaire dont la commune peut se saisir sans avoir à épuiser les autres voies de droit, comme l’a rappelé la Cour de cassation dans l’arrêt du 23 septembre 2020 en rejetant le pourvoi qui soutenait que la commune aurait dû préalablement exercer ses pouvoirs de police administrative (Cass. 3e civ., 23 sept. 2020, n° 19-18.044).
II. Le contrôle de proportionnalité, de l’exigence de principe à la modulation des modalités
A. L’exigence de proportionnalité posée par la jurisprudence de 2020
L’arrêt fondateur du 16 janvier 2020 a constitué un tournant dans la jurisprudence de la troisième chambre civile en matière de démolition des constructions irrégulières. Statuant sur le pourvoi d’un couple qui résidait avec ses trois enfants mineurs dans un chalet en bois édifié sans autorisation en zone naturelle depuis 2004, la Cour de cassation avait cassé l’arrêt de la cour d’appel de Paris qui s’était bornée à affirmer que « le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ne fait pas obstacle à la protection de l’environnement assurée par des dispositions d’urbanisme impératives ».
La haute juridiction avait alors jugé qu’en se déterminant ainsi, « par un motif inopérant tiré de ce que la mesure d’expulsion ne concerne que les constructions à usage d’habitation, sans rechercher concrètement, comme il le lui était demandé, si les mesures ordonnées étaient proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile » des intéressés, la cour d’appel avait privé sa décision de base légale au regard de l’article 8 de la Convention européenne (Cass. 3e civ., 16 janv. 2020, n° 19-10.375, Publié au Bulletin). Cette décision imposait donc au juge des référés de procéder à un contrôle concret de proportionnalité de la mesure de démolition au regard des droits garantis par l’article 8 de la Convention.
Depuis lors, la jurisprudence n’a eu de cesse d’affiner les contours de ce contrôle. Dans un arrêt du 10 juin 2021, la troisième chambre civile a précisé que le juge doit prendre en considération l’ensemble des circonstances de l’espèce, notamment la durée de l’installation, la composition familiale, les attaches locales et les possibilités de relogement (Cass. 3e civ., 10 juin 2021, n° 20-12.634). L’arrêt du 5 novembre 2020 a, quant à lui, rappelé que le trouble manifestement illicite ne peut être écarté au seul motif que l’administration n’aurait pas poursuivi pénalement les infractions constatées, la tolérance administrative étant sans incidence sur le pouvoir du juge civil (Cass. 3e civ., 5 nov. 2020, n° 19-24.253).
L’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont la Cour de cassation fait une application directe dans ce contentieux, dispose que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » et précise qu’« il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ». La préservation de l’environnement et le respect des règles d’urbanisme, qui concourent à la défense de l’ordre et à la protection de la santé, constituent les intérêts légitimes mis en balance avec le droit au respect du domicile.
B. L’arrêt du 25 juin 2026 : la proportionnalité par l’aménagement des modalités d’exécution
L’arrêt du 25 juin 2026 apporte une contribution doctrinale majeure à la construction de ce contrôle de proportionnalité. La Cour de cassation y juge, dans un attendu de principe soigneusement rédigé, qu’« ayant retenu que les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisaient un trouble manifestement illicite justifiant que soit ordonné leur démolition ou leur enlèvement, et relevé que M. [T], âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé, la cour d’appel a pu en déduire qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention susvisée, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, Publié au Bulletin).
La portée de cette décision est double. En premier lieu, elle consacre l’idée que la proportionnalité de la mesure ne s’apprécie pas uniquement au regard de son principe — la démolition pure et simple — mais également, et peut-être surtout, au regard de ses modalités d’exécution. Le sursis d’un an accordé par la cour d’appel de Paris, loin d’être une simple mesure d’humanité, devient un élément constitutif du contrôle de proportionnalité lui-même : c’est parce que la mesure est différée qu’elle est proportionnée. Cette méthode, qui revient à intégrer le temps dans l’évaluation de la proportionnalité, constitue une innovation remarquable par rapport à la jurisprudence antérieure qui se bornait à exiger du juge qu’il recherche concrètement si la mesure était proportionnée, sans lui indiquer de quelle manière il pouvait satisfaire à cette exigence.
En second lieu, l’arrêt du 25 juin 2026 valide un raisonnement qui distingue le principe de la mesure — la démolition, conséquence nécessaire du trouble manifestement illicite — de ses modalités — le délai d’exécution, le phasage, les conditions de l’expulsion. Cette distinction permet de concilier l’impératif de légalité urbanistique, qui commande que l’illicite cesse, avec la protection des droits fondamentaux des occupants, qui impose que cette cessation ne se fasse pas au prix d’une atteinte disproportionnée à leur vie privée et familiale. La Cour de cassation, en approuvant cette méthode, fournit aux juges du fond un outil leur permettant de ne pas avoir à choisir entre l’illégalité et l’inhumanité : ils peuvent ordonner la démolition tout en en modulant le rythme et les conditions.
Cette solution s’inscrit dans une tendance plus large du droit de l’urbanisme à intégrer les exigences conventionnelles dans le raisonnement du juge national. L’arrêt du 25 juin 2026 rappelle, à cet égard, que la Cour de cassation entend exercer un contrôle effectif sur la motivation des juges du fond en matière de proportionnalité, comme elle l’avait déjà fait dans un arrêt du 12 février 2026 où elle avait censuré une cour d’appel pour n’avoir pas suffisamment caractérisé les éléments de fait justifiant l’atteinte portée au droit de propriété (Cass. 3e civ., 12 févr. 2026, n° 24-16.401). Par ailleurs, dans un arrêt du 2 avril 2026, la troisième chambre civile avait déjà eu l’occasion de préciser que le droit de surélévation du syndicat des copropriétaires devait s’exercer dans le respect du principe de proportionnalité au regard des droits des copropriétaires concernés (Cass. 3e civ., 2 avr. 2026, n° 24-15.059).
L’arrêt du 18 juin 2026, rendu une semaine avant la décision commentée, avait quant à lui rappelé que le juge du fond, saisi sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, est tenu de rechercher d’office si une mesure de régularisation ou une alternative à la démolition peut être envisagée, conformément à la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-853 QPC du 18 décembre 2020 (Cass. 3e civ., 18 juin 2026, n° 24-14.342, FS-B). La coexistence de ces deux régimes — celui de l’article L. 480-14 et celui de l’article 835 — crée une architecture contentieuse dans laquelle le demandeur peut choisir la voie la plus adaptée à la situation de fait et à l’objectif poursuivi.
Le droit de l’urbanisme a connu, au cours des dernières années, une profonde mutation sous l’influence des exigences conventionnelles et constitutionnelles. Le principe de proportionnalité, initialement cantonné au droit de la Convention européenne, a progressivement irrigué l’ensemble du contentieux administratif et judiciaire de l’urbanisme, obligeant les juges à mettre en balance les intérêts publics et privés en présence. L’arrêt du 25 juin 2026 confirme que cette mise en balance ne conduit pas nécessairement à écarter la démolition au profit des droits des occupants, mais peut se résoudre par un aménagement des conditions temporelles et matérielles de son exécution.
La solution retenue le 25 juin 2026 présente également l’intérêt de clarifier la relation entre le référé civil et le contrôle de conventionnalité. En énonçant que le juge des référés « apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné », la Cour de cassation rappelle que le contrôle de proportionnalité n’est pas une faculté laissée à la discrétion du juge, mais une obligation qui s’impose à lui en toute hypothèse, quelle que soit la gravité de la violation des règles d’urbanisme. Cette obligation est le corollaire de l’application directe de l’article 8 de la Convention européenne, dont la Cour de cassation assure le respect dans l’ordre juridique interne.
Conclusion
L’arrêt du 25 juin 2026 marque une étape significative dans la construction du régime du référé trouble manifestement illicite en matière d’urbanisme. Il consolide la jurisprudence issue de l’arrêt du 16 janvier 2020 en précisant la méthode du contrôle de proportionnalité : le juge doit certes constater l’illicéité manifeste du trouble, mais il doit également, et de manière distincte, s’assurer que la mesure qu’il ordonne ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par l’article 8 de la Convention européenne, en tenant compte des modalités d’exécution qu’il peut aménager.
Cette décision, publiée au Bulletin, offre aux communes un instrument efficace pour faire cesser les atteintes les plus graves aux règles d’urbanisme, tout en préservant les droits fondamentaux des occupants lorsque leur situation personnelle justifie un traitement différencié dans le temps. Elle invite également les praticiens à ne pas négliger le référé civil comme voie de droit complémentaire aux actions pénales et aux actions au fond, dans un contexte où les contentieux de l’urbanisme illicite ne cessent de se développer.
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