Le référé civil et la démolition des constructions illicites : la troisième chambre civile consolide le contrôle de proportionnalité
I. Le trouble manifestement illicite en matière d’urbanisme, standard objectif de l’office du juge des référés
A. La caractérisation du trouble par la violation des règles d’urbanisme et l’indépendance des polices
Le prononcé d’une mesure de démolition en référé emprunte un fondement textuel désormais bien établi, celui de l’article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile, aux termes duquel le juge des référés peut toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent pour faire cesser un trouble manifestement illicite. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, de longue date, rattaché à ce standard la violation des règles d’urbanisme, considérant que l’édification de constructions sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci constitue par nature un trouble manifestement illicite. Cette qualification opère indépendamment de l’existence ou du sort des autorisations administratives, la Cour de cassation ayant très tôt consacré le principe d’indépendance de l’action en référé à l’égard des polices administratives de l’urbanisme.
Dès lors, l’absence d’autorisation d’urbanisme ou la contrariété de la construction avec les prescriptions du plan local d’urbanisme suffit à caractériser le trouble manifestement illicite à l’égard de la commune, sans que le juge judiciaire n’ait à surseoir à statuer dans l’attente d’une décision de la juridiction administrative. Cette autonomie du référé civil à l’égard des polices administratives de l’urbanisme trouve un prolongement législatif dans l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, qui ouvre à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent la faculté de saisir le tribunal judiciaire aux fins de voir ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans autorisation, en méconnaissance de celle-ci ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du code, en violation de l’article L. 421-8 du même code. L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux, ce qui confère à la commune une fenêtre d’action étendue pour poursuivre la remise en état des lieux.
En conséquence, le juge des référés, saisi d’une demande de démolition sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, doit caractériser l’existence d’un trouble manifestement illicite par référence à la seule violation des règles d’urbanisme, sans avoir à apprécier la bonne foi du constructeur ni l’ancienneté de l’infraction. Ainsi que l’a rappelé la Cour de cassation dans un arrêt du 10 juin 2021, « l’existence d’un trouble manifestement illicite s’apprécie à la date à laquelle le juge des référés se prononce » (Civ. 3e, 10 juin 2021, n° 20-12.634). Par ailleurs, une fois le trouble caractérisé, le juge « apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention » européenne des droits de l’homme (Civ. 3e, 25 juin 2026, n° 22-13.550, Publié au Bulletin).
À cet égard, le caractère objectif de la notion de trouble manifestement illicite ne doit pas être confondu avec la question, distincte, de la proportionnalité de la mesure ordonnée pour le faire cesser. Or, c’est précisément cette distinction que l’arrêt du 25 juin 2026 vient clarifier, en consacrant une méthode en deux temps : le juge constate d’abord l’existence objective du trouble, puis il en module les conséquences par l’aménagement des modalités d’exécution de la mesure de cessation. Le visa combiné des articles 835 du code de procédure civile et 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans l’arrêt du 25 juin 2026 témoigne de la volonté de la Cour de cassation d’ancrer solidement cette méthode dans le double fondement du droit interne et du droit conventionnel. Cette approche séquentielle constitue l’apport majeur de la décision commentée, qui dépasse la simple réaffirmation du principe de proportionnalité pour en affiner la mise en œuvre contentieuse.
B. L’appréciation du trouble à la date où le juge statue, principe directeur de l’office du référé en urbanisme
La règle selon laquelle le trouble manifestement illicite s’apprécie au jour où le juge statue, et non à la date des faits litigieux, constitue un principe structurant du référé civil en matière d’urbanisme. La Cour de cassation l’a énoncé avec une netteté particulière dans l’arrêt précité du 10 juin 2021, censurant une cour d’appel qui s’était exclusivement placée à la date d’exécution des travaux pour écarter l’existence d’un trouble manifestement illicite. La Cour a jugé que les juges du fond ne pouvaient retenir que les travaux « ont été entrepris sur le fondement de l’arrêté de non-opposition et ont été terminés avant la notification de l’arrêté interruptif puis de l’arrêté de retrait, de sorte qu’ils ne revêtent pas de caractère d’illicéité à la date à laquelle ils ont été exécutés ». La cassation prononcée rappelle que seule la situation actuelle, appréciée au jour de la décision du juge des référés, importe pour caractériser le trouble.
Par ailleurs, cette règle temporelle d’appréciation emporte des conséquences pratiques considérables pour les justiciables. Elle signifie que le constructeur ne saurait se prévaloir d’une autorisation administrative ultérieurement retirée pour échapper à la qualification de trouble manifestement illicite, dès lors qu’à la date où le juge des référés statue, l’acte administratif a disparu de l’ordonnancement juridique. En conséquence, la régularité apparente des travaux à la date de leur exécution ne fait pas obstacle à ce que le juge des référés, statuant au jour de sa décision, constate l’illicéité de la situation actuelle et ordonne les mesures de remise en état qu’elle commande. Cette solution, qui procède d’une lecture téléologique de l’article 835 du code de procédure civile, confère au référé urbanistique une efficacité remarquable dans la sanction des comportements de contournement des règles d’urbanisme.
Dès lors, l’office du juge des référés se distingue nettement de celui du juge du fond saisi d’une action en démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. Le premier statue sur l’évidence du trouble au jour de sa décision, tandis que le second se prononce sur le bien-fondé de l’action dans le cadre d’un débat au fond, le cas échéant après renvoi préjudiciel à la juridiction administrative. Cette dualité contentieuse, loin d’être un facteur d’insécurité juridique, offre aux communes un éventail de voies de droit adaptées à la gravité et à l’urgence de chaque situation. Or, l’articulation entre ces deux actions est régie par l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, qui subordonne, lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, la condamnation à démolition par le juge judiciaire à l’annulation préalable du permis par la juridiction administrative. Ce mécanisme de verrou procédural, qui protège le constructeur de bonne foi contre une remise en cause judiciaire de son titre administratif, ne trouve toutefois pas à s’appliquer lorsque la construction a été réalisée sans aucune autorisation, hypothèse qui relève alors directement de l’office du juge des référés.
L’arrêt du 25 juin 2026 illustre parfaitement cette approche séquentielle, en ce qu’il confirme que « les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisaient un trouble manifestement illicite justifiant que soit ordonné leur démolition ou leur enlèvement ». La Cour censure ainsi toute confusion entre l’appréciation de l’existence du trouble et celle de la mesure propre à le faire cesser, consacrant une méthode qui préserve à la fois l’efficacité du référé et le respect des droits fondamentaux des occupants.
II. Le contrôle de proportionnalité au regard de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, de l’obligation de recherche concrète à la méthode par modalités d’exécution
A. La genèse du contrôle de proportionnalité dans l’office du juge du référé urbanistique
L’irruption du contrôle de proportionnalité dans le contentieux du référé urbanistique remonte à un arrêt fondateur de la troisième chambre civile du 16 janvier 2020. Dans cette espèce, une commune avait assigné en référé les propriétaires d’une parcelle classée en zone naturelle par le plan local d’urbanisme, sur laquelle ils avaient édifié un chalet en bois constituant leur résidence familiale, afin d’obtenir la démolition des constructions et l’expulsion des occupants. La cour d’appel avait accueilli la demande, retenant que « le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ne fait pas obstacle à la protection de l’environnement assurée par des dispositions d’urbanisme impératives destinées à préserver l’intérêt public de la commune et de ses habitants ».
La Cour de cassation censura cette motivation pour défaut de base légale au regard de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que de l’article 545 du code civil, reprochant à la cour d’appel de s’être déterminée « sans rechercher concrètement, comme il le lui était demandé, si les mesures ordonnées étaient proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile » des intéressés (Civ. 3e, 16 janv. 2020, n° 19-10.375, Publié au Bulletin). Cette décision marque un tournant en ce qu’elle impose au juge des référés, lorsqu’il est saisi d’une demande de démolition portant atteinte au domicile, de procéder à une analyse concrète des circonstances de fait pour vérifier que la mesure ordonnée ne constitue pas une ingérence disproportionnée dans l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale.
En conséquence, la Cour de cassation a, par cet arrêt de principe, inséré dans l’office du juge des référés une obligation de motivation renforcée qui transcende la simple constatation du trouble manifestement illicite. Le juge ne peut plus, depuis lors, se borner à relever la violation objective des règles d’urbanisme pour ordonner la démolition de l’ouvrage constituant le domicile du défendeur : il doit encore, et de surcroît, s’assurer que cette mesure, compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes, ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Convention. Or, cette exigence a suscité une difficulté pratique immédiate : jusqu’où le juge des référés peut-il aller dans l’aménagement des mesures sans excéder son office, par nature provisoire et conservatoire ? La réponse à cette interrogation, longtemps attendue, est désormais apportée par l’arrêt du 25 juin 2026.
À cet égard, la réponse apportée six ans plus tard par l’arrêt du 25 juin 2026 apporte une clarification bienvenue. La Cour y énonce que si l’article 835 du code de procédure civile autorise le juge des référés à ordonner les mesures de remise en état qui s’imposent, ce pouvoir trouve sa limite dans le respect du principe de proportionnalité tel que garanti par l’article 8 de la Convention. La méthode retenue consiste à apprécier le caractère proportionné de la mesure non pas abstraitement, au seul regard de la gravité de l’infraction urbanistique, mais concrètement, en considération de la situation personnelle des occupants et des modalités d’exécution de la mesure ordonnée. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme ne déroge pas à cette exigence, la prescription décennale qu’il instaure n’ayant pas pour effet d’exclure le contrôle de conventionnalité de la mesure de démolition ordonnée sur le fondement du référé.
Par ailleurs, la Cour de cassation, dans la continuité de sa jurisprudence du 16 janvier 2020, impose au juge du fond de motiver spécialement son appréciation de la proportionnalité en considération des éléments de fait qui lui sont soumis. L’arrêt du 25 juin 2026 précise que la cour d’appel « a pu en déduire qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés ». La formule « a pu en déduire » traduit l’exercice par la Cour de cassation d’un contrôle léger, voire d’une simple validation du raisonnement suivi par les juges du fond, dès lors que celui-ci satisfait à l’exigence de recherche concrète posée par l’arrêt de 2020.
B. La mesure différée comme technique de conciliation entre ordre public urbanistique et droit au domicile
L’arrêt du 25 juin 2026 consacre une technique de conciliation inédite dans le paysage du référé urbanistique : le différé d’exécution de la mesure de démolition et d’expulsion. En l’espèce, la cour d’appel, après avoir constaté que M. T., âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé, avait ordonné la démolition et l’enlèvement des constructions illicites tout en différant l’expulsion d’un an à compter de la signification de la décision. La Cour de cassation valide cette méthode en confirmant le rejet du pourvoi, jugeant le moyen « non fondé » après avoir procédé à l’analyse minutieuse des circonstances de fait et des modalités d’exécution retenues par la cour d’appel.
Dès lors, le différé d’exécution n’est pas conçu comme une renonciation à la sanction de l’illicéité, mais comme une modalité de sa mise en œuvre qui préserve à la fois la finalité de l’ordre public urbanistique et les droits fondamentaux des occupants. Cette solution s’inscrit dans le prolongement direct de la jurisprudence du 16 janvier 2020 tout en l’enrichissant d’une portée opératoire nouvelle : la proportionnalité ne s’apprécie plus seulement au stade du choix de la mesure, mais également à celui de ses modalités temporelles d’exécution. Le juge dispose désormais d’une gamme d’instruments lui permettant de graduer la rigueur de la sanction sans en sacrifier le principe, ce qui constitue, pour les praticiens, une avancée significative dans la conduite des procédures de référé.
Par ailleurs, la Cour de cassation rejette expressément le grief tiré de ce que la cour d’appel se serait « à tort fondée sur le report d’exécution des mesures pour en apprécier la gravité ». Elle valide ainsi une méthode d’analyse globale de la proportionnalité qui intègre, parmi les éléments pertinents, l’ensemble des modalités d’exécution de la mesure, y compris son échelonnement dans le temps. Le moyen articulé par le demandeur au pourvoi, qui soutenait que le juge ne pouvait ordonner des mesures portant une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et du domicile, est écarté au motif que la mesure, « ainsi aménagée », satisfait à l’exigence conventionnelle de proportionnalité.
En conséquence, l’arrêt du 25 juin 2026 opère une synthèse remarquable entre deux exigences a priori antagonistes : l’effectivité de la sanction des infractions urbanistiques, d’une part, et la protection conventionnelle du domicile, d’autre part. Or, cette synthèse ne méconnaît nullement le caractère impératif des règles d’urbanisme, dès lors que la démolition demeure ordonnée dans son principe et que seul son calendrier d’exécution est affecté par le contrôle de proportionnalité. L’article 545 du code civil, qui dispose que nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité, ne constitue pas un obstacle à la démolition des ouvrages illicites, laquelle ne relève pas de l’expropriation mais de la sanction civile d’un trouble objectif à l’ordre public urbanistique.
À cet égard, la portée de l’arrêt du 25 juin 2026 dépasse le seul contentieux de l’urbanisme pour irriguer l’ensemble du droit du référé civil, en confirmant que le pouvoir d’appréciation souveraine du juge des référés dans le choix de la mesure de remise en état trouve sa limite non pas dans le caractère provisoire de sa décision, mais dans l’exigence de proportionnalité conventionnelle. Cette solution, qui consacre le différé d’exécution comme technique de conciliation des droits fondamentaux, s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large de conventionnalisation du droit privé, dont la troisième chambre civile est l’un des principaux artisans depuis l’arrêt fondateur du 16 janvier 2020. Les praticiens du droit de l’urbanisme et de la construction devront désormais intégrer cette grille d’analyse à deux niveaux dans la conduite des procédures de référé : caractérisation objective du trouble, puis modulation proportionnée des mesures par le juge, en considération des circonstances concrètes de l’espèce. En toute hypothèse, l’enseignement majeur de la décision commentée réside dans la confirmation que le prononcé de la démolition n’épuise pas l’office du juge, lequel doit encore s’assurer, au stade de l’exécution, que les modalités retenues ne compromettent pas la substance même des droits conventionnels dont se prévalent les justiciables.
Conclusion
L’arrêt de la troisième chambre civile du 25 juin 2026, publié au Bulletin, consolide un édifice jurisprudentiel patiemment construit depuis l’arrêt fondateur du 16 janvier 2020 autour de l’articulation entre le référé urbanistique et le contrôle de proportionnalité issu de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. En validant le différé d’exécution de la mesure de démolition comme technique de conciliation entre l’ordre public urbanistique et le droit au domicile, la Cour de cassation dote le juge des référés d’un instrument pragmatique qui préserve l’efficacité de la sanction des infractions urbanistiques sans sacrifier les droits fondamentaux des occupants. La méthode séquentielle ainsi consacrée — constatation objective du trouble manifestement illicite sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, puis modulation proportionnée des modalités d’exécution par le juge au regard des circonstances de l’espèce — constitue un guide précieux pour les praticiens, appelés à intégrer cette double exigence dans la construction de leurs stratégies contentieuses. La combinaison des articles 835 du code de procédure civile, L. 480-13 et L. 480-14 du code de l’urbanisme et du standard conventionnel de proportionnalité dessine désormais les contours d’un droit du référé urbanistique renouvelé, plus attentif à la situation concrète des justiciables sans renoncer aux impératifs de l’ordre public. La solution retenue par le présent arrêt, en ce qu’elle valide une mesure de démolition différée d’un an pour un occupant âgé et malade installé de longue date, illustre avec éclat la recherche d’un point d’équilibre entre la rigueur du droit de l’urbanisme et la protection effective des droits fondamentaux.
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