La question préjudicielle de domanialité publique et la requalification des conventions d’occupation précaire : les enseignements de la troisième chambre civile
I. La question préjudicielle obligatoire face à une contestation sérieuse sur la domanialité publique
A. Le principe de séparation des autorités et la compétence exclusive du juge administratif
La loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III posent un principe fondateur de l’organisation juridictionnelle française, dont la Cour de cassation ne cesse de rappeler la vigueur : il n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public. Ce principe de séparation des autorités administratives et judiciaires irrigue l’ensemble du contentieux de la domanialité publique et commande l’office du juge judiciaire lorsqu’il est saisi d’un litige dont la solution dépend, directement ou indirectement, de la qualification d’un bien comme relevant du domaine public. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, par un arrêt du 9 juillet 2026 (Civ. 3e, 9 juillet 2026, n° 25-13.874, FS-B), est venue préciser les obligations procédurales qui pèsent sur le juge judiciaire confronté à une telle difficulté.
Le domaine public, défini à l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques comme les biens appartenant à une personne publique et affectés à l’usage direct du public ou à un service public pourvu qu’ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public, ne relève pas de la compétence du juge judiciaire pour ce qui concerne sa délimitation. La jurisprudence est constante sur ce point : dès lors qu’une contestation sérieuse s’élève sur l’appartenance d’un bien au domaine public, le juge judiciaire ne peut la trancher lui-même. La première chambre civile l’avait expressément rappelé dans un arrêt du 6 avril 2022 (Civ. 1re, 6 avril 2022, n° 20-21.876), en retenant qu’en l’absence de difficulté sérieuse relative à l’appartenance d’un mur au domaine public, la cour d’appel de Bastia n’avait pas excédé ses pouvoirs en le qualifiant de propriété privée. Cette solution implique a contrario que l’existence d’une telle difficulté sérieuse impose au juge judiciaire de se dessaisir de cette question par le mécanisme de la question préjudicielle.
L’arrêt du 6 avril 2022 retient expressément, dans ses motifs, que les tribunaux de l’ordre judiciaire, saisis de la question du caractère accessoire d’un bien au domaine public, doivent surseoir à statuer lorsqu’aucun titre de propriété n’en attribue la propriété à une personne privée, jusqu’à ce que soit tranchée par la juridiction administrative la question préjudicielle de l’appartenance du bien au domaine public. Cette formulation préfigure très exactement la solution de l’arrêt du 9 juillet 2026, qui en systématise le mécanisme en imposant au juge du fond, y compris en référé, de transmettre la question préjudicielle plutôt que de se déclarer incompétent. L’enseignement du 6 avril 2022 était déjà net : en cas de contestation sérieuse sur la domanialité, le juge judiciaire ne peut ni trancher cette question ni se déclarer incompétent sans avoir préalablement saisi la juridiction administrative.
B. L’obligation de transmission et de sursis à statuer : l’arrêt du 9 juillet 2026
L’apport décisif de l’arrêt du 9 juillet 2026 réside dans l’articulation entre l’exception d’incompétence et la question préjudicielle. Selon l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile (article 49 CPC), lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente et sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle. La Cour de cassation en déduit une règle de procédure impérative, qui vaut y compris pour le juge des référés :
« Lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse. »
Ce visa triplement fondé sur la loi des 16 et 24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III et l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile confère à la solution une assise constitutionnelle autant que textuelle. La Cour de cassation censure ainsi l’arrêt de la cour d’appel de Versailles qui, constatant une contestation sérieuse sur la domanialité du logement donné à bail par un établissement public, s’était déclarée incompétente en renvoyant les parties à mieux se pourvoir. En statuant de la sorte, la cour d’appel a commis un excès de pouvoir négatif : elle aurait dû transmettre la question préjudicielle à la juridiction administrative et surseoir à statuer.
La portée de la décision dépasse ce seul cas d’espèce. Elle s’inscrit dans une logique de protection du justiciable, qui ne saurait être privé de l’accès à son juge naturel du seul fait d’une incertitude sur la nature domaniale du bien litigieux. Le juge judiciaire conserve ainsi la maîtrise de la saisine initiale et garantit au demandeur que sa prétention ne sera pas perdue dans les méandres d’un conflit de compétence. Cette solution prolonge le courant jurisprudentiel déjà initié par l’arrêt du 6 avril 2022, qui retenait, dans une formule qui annonçait la cassation de l’espèce de 2026, que les tribunaux judiciaires saisis de la question du caractère accessoire d’un bien au domaine public doivent surseoir à statuer jusqu’à ce que la juridiction administrative ait tranché. La combinaison des articles L. 2111-1 et L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques, qui définissent respectivement le domaine public par nature et par affectation, avec l’article 49 du code de procédure civile, produit ainsi un mécanisme de filtrage des compétences que le juge judiciaire ne peut contourner.
En l’espèce, l’établissement public centre de gérontologie avait donné à bail à l’un de ses agents un logement à usage d’habitation par acte du 9 août 2002, modifié par avenant du 13 mai 2015. Dix-sept ans plus tard, par lettre du 17 juillet 2019, l’établissement a informé l’occupant de la requalification de son contrat en convention d’occupation précaire du domaine public, avec réévaluation corrélative de la redevance. L’occupant a alors saisi le juge des référés en restitution des sommes indûment versées. L’établissement a soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative. La cour d’appel de Versailles, dans son arrêt du 13 février 2025, constatant que la qualification de domanialité publique du logement était sérieusement discutée, s’était déclarée incompétente. La Cour de cassation lui reproche précisément d’avoir franchi une étape procédurale : au lieu de trancher elle-même la question de compétence en se déclarant incompétente, elle devait saisir le juge administratif de la question préjudicielle de domanialité et surseoir à statuer, préservant ainsi le droit d’accès au juge du requérant.
II. La requalification des conventions d’occupation précaire en baux d’habitation après déclassement du domaine public
A. Le déclassement du domaine public et l’application du statut protecteur de la loi du 6 juillet 1989
Parallèlement à la question procédurale de la compétence juridictionnelle, se pose la question substantielle de la qualification du contrat liant l’occupant à la personne publique. La troisième chambre civile a, dans un arrêt du 6 juillet 2022 (Civ. 3e, 6 juillet 2022, n° 21-18.450, FS-B), posé une règle dont la portée dépasse largement l’espèce qui lui était soumise :
« Dès le déclassement d’un bien du domaine public, sa location à usage d’habitation à titre de résidence principale est soumise aux dispositions du titre Ier de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. En conséquence, la validité d’une convention y dérogeant est conditionnée à l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties autres que celles résultant de la seule domanialité du bien, ce qu’il appartient au juge de vérifier. »
L’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 (article 2, loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) dispose que les dispositions du titre Ier de cette loi sont d’ordre public et s’appliquent aux locations de locaux à usage d’habitation constituant la résidence principale du preneur. La Cour de cassation en tire une conséquence radicale : le déclassement d’un bien du domaine public, c’est-à-dire sa sortie juridique du domaine public par un acte administratif constatant qu’il ne remplit plus les conditions de la domanialité publique, emporte de plein droit l’application du statut protecteur des baux d’habitation. La personne publique, ou son ayant droit, ne peut se prévaloir de l’origine domaniale du bien pour maintenir l’occupant dans un régime de précarité conventionnelle.
Cette solution est lourde de conséquences pour la gestion du patrimoine immobilier des personnes publiques et de leurs filiales. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de 2022, une agente de La Poste avait signé, le 2 novembre 1990, une convention portant sur l’occupation d’un logement consentie à titre précaire et révocable, stipulant qu’elle prendrait fin automatiquement en cas de cessation des fonctions administratives de l’occupant, en cas d’affectation de l’immeuble à un service public ou en cas de vente du bien par l’État. L’immeuble avait fait l’objet d’un déclassement du domaine public le 12 décembre 2001, puis La Poste, devenue société de droit privé, avait fait apport de l’immeuble à sa filiale à compter du 1er avril 2005. Vingt-neuf ans après la signature de la convention, la bailleresse agissait en expulsion de l’occupante, retraitée depuis le 2 décembre 2005, sur le fondement de la clause de précarité. La Cour de cassation casse l’arrêt d’appel qui avait accueilli cette demande, au motif que la cour d’appel n’avait pas caractérisé l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties justifiant le recours à une convention d’occupation précaire, autres que celles résultant de la seule domanialité du bien.
Le visa de l’arrêt du 6 juillet 2022 est l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989, ce qui confère à la solution une assise textuelle solide et emporte la soumission du contrat aux dispositions impératives gouvernant la durée du bail, le congé, le loyer, l’état des lieux et la protection du logement familial. En pratique, le déclassement opère une métamorphose du contrat : la convention d’occupation précaire, dont l’essence est de placer l’occupant dans une situation temporaire et révocable, se mue en un bail d’habitation de droit commun, avec toutes les garanties que ce statut comporte, notamment l’obligation pour le bailleur de délivrer un congé motivé et de respecter le délai de préavis légal.
B. Le contrôle judiciaire des circonstances particulières justifiant une dérogation au statut d’ordre public
L’exigence de circonstances particulières, posée par l’arrêt du 6 juillet 2022, confère au juge un office de vérification qui ne se réduit pas à un contrôle formel. La validité d’une convention dérogeant au statut protecteur de la loi du 6 juillet 1989 est subordonnée à la démonstration, par le bailleur, de l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties, autres que celles résultant de la seule domanialité du bien. Cette formulation exclut deux séries de justifications : d’une part, celles qui procèdent de la volonté unilatérale du bailleur, d’autre part, celles qui découlent de la seule appartenance passée du bien au domaine public. La cour d’appel de renvoi, dans l’affaire de 2022, devra donc rechercher si, au moment de la signature de la convention en 1990 ou lors de son maintien après le déclassement de 2001, des circonstances objectives justifiaient que l’occupante demeurât dans un régime de précarité.
La troisième chambre civile avait déjà eu l’occasion de préciser ce que recouvre la notion de circonstances particulières dans un arrêt du 6 mai 2021 (Civ. 3e, 6 mai 2021, n° 20-10.992). En cette affaire, portant sur une promesse de vente assortie d’une convention d’occupation précaire, la cour d’appel avait retenu que l’intention commune des parties, expressément consignée dans une convention notariée du 30 juin 2016, avait été de permettre à l’acquéreur, moyennant une redevance modique, d’occuper les lieux pendant une durée de neuf mois en l’attente de la signature de l’acte authentique de vente, elle-même conditionnée par l’obtention d’un crédit immobilier. La Cour de cassation approuve cette analyse : l’existence d’une condition suspensive d’obtention de prêt, objectivement extérieure à la volonté des parties, constitue une circonstance particulière justifiant le recours à une convention d’occupation précaire dérogatoire au statut des baux d’habitation.
Cette jurisprudence de 2021 éclaire a contrario le raisonnement de 2022 : la simple volonté de maintenir l’occupant dans une situation précaire, sans cause objective extérieure, ne suffit pas à justifier une dérogation à l’ordre public protecteur de la loi du 6 juillet 1989. La Cour de cassation, saisie d’un moyen tiré de la violation de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 (article 2, loi n° 89-462), rejette le pourvoi en retenant que la cour d’appel a caractérisé l’existence de circonstances particulières indépendantes de la seule volonté des parties, à savoir la condition suspensive d’obtention d’un prêt et le terme de neuf mois convenu dans l’attente de la réitération de la vente par acte authentique, ce qui justifiait le rejet de la demande de requalification du contrat en bail d’habitation soumis à la loi du 6 juillet 1989. Le bailleur qui se prévaut de la qualification de convention d’occupation précaire doit rapporter la preuve de l’existence, au jour de la conclusion du contrat, de circonstances particulières étrangères à sa seule convenance. L’arrêt de 2022 ajoute une précision essentielle : la seule origine domaniale du bien ne constitue pas, en elle-même, une telle circonstance. Cette exclusion est cardinale car elle prive les personnes publiques et leurs filiales de l’argument qui constituait, jusqu’alors, leur principal rempart contre l’application du statut des baux d’habitation. La succession des arrêts de 2021 et de 2022 dessine ainsi un contrôle judiciaire gradué : appréciation souveraine de l’existence des circonstances par le juge du fond, sous le contrôle de qualification de la Cour de cassation.
Par ailleurs, la première chambre civile, dans son arrêt du 6 avril 2022, avait déjà esquissé la distinction entre contestation sérieuse et absence de difficulté en matière de domanialité. Lorsque la propriété privée du bien ne fait l’objet d’aucune contestation, ni du propriétaire apparent, ni de la commune, et que les éléments de preuve tels qu’un rapport d’expertise et des photographies permettent de conclure à l’appartenance du bien à une personne privée, le juge judiciaire peut trancher sans commettre d’excès de pouvoir. Cette solution de bon sens évite que toute invocation de la domanialité publique ne paralyse le cours de la justice judiciaire. Mais dès lors que la difficulté devient sérieuse, le mécanisme de la question préjudicielle s’impose comme un filtre protecteur des compétences respectives des deux ordres de juridiction. L’arrêt du 9 juillet 2026, en imposant le sursis à statuer assorti de la transmission de la question préjudicielle même au stade du référé, complète ce dispositif en fermant la voie à toute déclaration d’incompétence précipitée.
Le contentieux des baux consentis par des personnes publiques ou leurs démembrements sur des biens issus du domaine public connaît, à la faveur des opérations de déclassement et de cession à des filiales de droit privé, un développement significatif. Les conventions d’occupation précaire, par lesquelles l’administration a longtemps géré les logements de fonction et les locaux accessoires à ses missions, résistent mal au double encadrement posé par la Cour de cassation. D’une part, le déclassement emporte soumission au statut protecteur du bail d’habitation, sauf circonstances particulières dûment établies et étrangères à la seule domanialité du bien. D’autre part, la contestation de la domanialité publique elle-même ne peut être tranchée par le juge judiciaire que si elle ne présente aucune difficulté sérieuse, faute de quoi la question préjudicielle s’impose à peine d’excès de pouvoir négatif. Ces deux règles, procédurale et substantielle, se complètent pour former un corpus cohérent qui sécurise la situation des occupants de bonne foi et clarifie les obligations des personnes publiques bailleresses.
Cette construction jurisprudentielle place le juge judiciaire dans une position d’équilibre entre le respect du principe constitutionnel de séparation des autorités et la protection effective des droits des occupants. Elle donne au praticien du droit immobilier les clefs d’une stratégie contentieuse dont les axes sont désormais balisés avec précision. En présence d’un bail consenti par une personne publique ou une entité qui en est issue, il convient de vérifier la date et l’effectivité d’un éventuel déclassement du domaine public, de caractériser les circonstances particulières ou, à défaut, leur absence, et d’anticiper le mécanisme de la question préjudicielle pour éviter l’écueil d’une irrecevabilité ou d’une incompétence. Le défaut de transmission de la question préjudicielle expose désormais la décision du juge du fond à une censure pour excès de pouvoir négatif, comme l’illustre avec éclat l’arrêt du 9 juillet 2026.
Conclusion
L’arrêt du 9 juillet 2026, conjugué à la jurisprudence antérieure de la troisième chambre civile des 6 juillet 2022 (n° 21-18.450, FS-B) et 6 mai 2021 (n° 20-10.992), et à l’apport de la première chambre civile du 6 avril 2022 (n° 20-21.876), articule avec une rigueur remarquable les deux versants, procédural et substantiel, du contentieux des baux d’habitation sur le domaine public, sujet au carrefour du droit immobilier et du droit administratif de la troisième chambre civile des 6 juillet 2022 et 6 mai 2021, et à l’apport de la première chambre civile du 6 avril 2022, articule avec une rigueur remarquable les deux versants, procédural et substantiel, du contentieux des baux d’habitation sur le domaine public. Le premier impose au juge judiciaire, lorsque la domanialité publique est sérieusement discutée, de transmettre la question préjudicielle à la juridiction administrative et de surseoir à statuer, sans pouvoir se déclarer incompétent. Le second soumet au statut d’ordre public de la loi du 6 juillet 1989 toute location à usage d’habitation d’un bien déclassé du domaine public, sauf à justifier de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties et étrangères à la seule domanialité. L’ensemble constitue une avancée significative dans la sécurisation des droits des occupants et dans la clarification des règles de compétence juridictionnelle à l’intersection du droit immobilier, de la construction et du droit administratif.
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