La proportionnalité de la démolition des constructions irrégulières : le contrôle du juge judiciaire au regard de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme
La démolition d’une construction irrégulière constitue, en droit de l’urbanisme, la sanction civile la plus sévère qui puisse frapper le propriétaire d’un ouvrage édifié sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci. Sa mise en oeuvre, qu’elle intervienne sur le fondement des pouvoirs généraux du juge des référés ou sur celui de l’action spéciale ouverte à la commune par l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, soulève une difficulté croissante : celle de l’articulation entre l’impératif de protection de la légalité urbanistique et le respect des droits fondamentaux de la personne, au premier rang desquels figure le droit au respect du domicile consacré par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Deux arrêts rendus par la troisième chambre civile de la Cour de cassation au cours du mois de juin 2026, tous deux destinés à la publication au Bulletin, viennent préciser les contours de ce contrôle de proportionnalité. Le premier, rendu le 25 juin 2026 (pourvoi n° 22-13.550), approuve le juge des référés d’avoir ordonné la démolition de mobil-homes, modules et autres installations édifiés sans autorisation en zone naturelle d’un plan local d’urbanisme, tout en différant l’expulsion de leur occupant âgé de soixante-seize ans et souffrant de problèmes de santé. Le second, rendu le 18 juin 2026 (pourvoi n° 24-14.342), rappelle que le juge saisi d’une action en démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme doit rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et acceptée par le propriétaire. Ces deux décisions illustrent, par des voies distinctes, le resserrement du contrôle juridictionnel sur les mesures de démolition et la pénétration du principe de proportionnalité dans le contentieux de l’urbanisme.
I. Le fondement dual de la démolition en matière d’urbanisme
A. La démolition ordonnée en référé sur le fondement du trouble manifestement illicite
L’article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile dispose que le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite (article 835 du code de procédure civile). Ce texte offre une voie procédurale rapide aux communes confrontées à des constructions édifiées en violation flagrante des règles d’urbanisme.
La troisième chambre civile a précisé, dans son arrêt du 25 juin 2026, que le juge des référés peut ordonner, sur le fondement du premier de ces textes, la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention susvisée. L’arrêt énonce ainsi le principe selon lequel « ayant retenu que les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisaient un trouble manifestement illicite justifiant que soit ordonné leur démolition ou leur enlèvement, et relevé que M. [T], âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé, la cour d’appel a pu en déduire qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention susvisée, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, FS-B).
En l’espèce, M. [T], propriétaire de parcelles contiguës situées en zone N du plan local d’urbanisme de la commune de Brie-Comte-Robert, y avait implanté des mobil-homes, modules, abris, dalles et plateformes en béton, une zone de stockage et des containers, sans aucune autorisation d’urbanisme et en contravention avec la destination de zone naturelle du PLU. La commune l’avait assigné, ainsi que Mme [E], en démolition, enlèvement et expulsion. La cour d’appel de Paris, par arrêt du 18 novembre 2021, avait ordonné la démolition des ouvrages, l’enlèvement des objets mobiliers et l’expulsion, tout en assortissant ces mesures d’un sursis d’un an à compter de la signification de la décision. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé par M. [T], qui invoquait une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Par ailleurs, le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, n’est pas tenu de mettre en oeuvre le mécanisme de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, qui relève d’une action au fond distincte. Il peut donc ordonner la démolition en présence d’un trouble manifestement illicite sans avoir à rechercher préalablement si une mise en conformité est possible. Cette dualité de fondements illustre la souplesse des voies de droit offertes aux communes pour assurer le respect des règles d’urbanisme.
B. L’action spéciale en démolition de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme
En pratique, le propriétaire confronté à une telle action doit vérifier si la construction peut faire l’objet d’une régularisation par l’obtention d’un permis de construire, seule alternative susceptible de faire échec à la démolition.
Parallèlement à la voie du référé, le code de l’urbanisme institue une action spécifique au profit de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme. L’article L. 480-14 dispose que la commune peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8 (article L. 480-14 du code de l’urbanisme). L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux.
La portée de ce texte a été considérablement précisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 31 juillet 2020. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil a déclaré les mots « la démolition » conformes à la Constitution, mais sous une réserve d’interprétation essentielle : ces dispositions « ne sauraient, sans porter une atteinte excessive au droit de propriété, être interprétées comme autorisant la démolition d’un tel ouvrage lorsque le juge peut, en application de l’article L. 480-14, ordonner à la place sa mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire » (Cons. const., décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020).
La troisième chambre civile a tiré les conséquences de cette réserve d’interprétation dans un arrêt du 18 juin 2026. L’affaire concernait une société civile immobilière propriétaire de parcelles sur lesquelles elle avait réalisé un exhaussement de sol sans autorisation. La commune l’avait assignée en démolition et remise en état. La cour d’appel de Chambéry avait ordonné la remise en état des lieux dans leur état d’origine, au motif que l’exhaussement nécessitait une autorisation d’urbanisme, sous la forme d’une déclaration préalable, qui n’avait jamais été déposée.
La Cour de cassation casse cet arrêt au visa de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, en énonçant que « la démolition ou la remise dans son état d’origine d’un ouvrage ne peut être ordonnée sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme que si aucune autre mesure, acceptée par le propriétaire, ne peut assurer la conformité de la construction aux règles d’urbanisme et qu’il appartient au juge, saisi d’une demande en démolition ou de remise en état sur le fondement de ce texte, de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et si celle-ci est acceptée par le propriétaire » (Cass. 3e civ., 18 juin 2026, n° 24-14.342, FS-B).
En statuant ainsi, sans rechercher, au besoin d’office, si l’exhaussement réalisé pouvait faire l’objet d’une mise en conformité aux règles d’urbanisme acceptée par le propriétaire, la cour d’appel n’avait pas donné de base légale à sa décision. Cette cassation consacre une obligation procédurale positive à la charge du juge du fond : il ne peut se contenter de constater l’absence d’autorisation pour ordonner la démolition ; il lui incombe de vérifier activement l’existence d’une alternative à celle-ci. Or, cette obligation d’office renforce substantiellement la protection du propriétaire contre une démolition qui serait ordonnée sans considération de sa possible régularisation.
Dès lors, le régime de la démolition en matière d’urbanisme se caractérise par une dualité de voies — référé de l’article 835 du code de procédure civile et action au fond de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme — qui, bien que distinctes dans leurs conditions, convergent vers une exigence commune de proportionnalité que la jurisprudence récente de la Cour de cassation ne cesse de préciser.
II. L’émergence d’un contrôle de proportionnalité conventionnel et constitutionnel
A. Le standard conventionnel : l’article 8 de la Convention européenne et le droit au respect du domicile
L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance et qu’il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. La Cour européenne des droits de l’homme a, de longue date, qualifié la démolition d’un logement d’ingérence dans le droit au respect du domicile, imposant aux États contractants de justifier une telle mesure par des motifs d’intérêt général suffisants et de démontrer sa proportionnalité au but poursuivi.
L’arrêt du 25 juin 2026 constitue une application remarquable de ce standard conventionnel dans le contentieux de l’urbanisme. La Cour de cassation valide le raisonnement de la cour d’appel de Paris qui, après avoir constaté le trouble manifestement illicite résultant des constructions sans autorisation, avait néanmoins différé l’expulsion d’un an en considération de l’âge avancé de l’occupant et de son état de santé. Ce faisant, la Cour consacre une méthode de contrôle en deux temps : le juge constate d’abord l’illicéité du trouble, puis il vérifie que la mesure ordonnée ne constitue pas une atteinte disproportionnée au droit au respect du domicile, notamment au regard de la situation personnelle des occupants.
Par ailleurs, la circonstance que le demandeur au pourvoi fût âgé de soixante-seize ans, souffrant de problèmes de santé et installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années, a été expressément prise en considération par la cour d’appel pour aménager la mesure de démolition par l’octroi d’un sursis d’un an. La Cour de cassation a estimé que « la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention susvisée, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, FS-B).
Cette solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle qui tend à concilier la protection de la légalité urbanistique avec les droits fondamentaux de la personne. En refusant de censurer l’arrêt d’appel qui avait assorti la démolition d’un sursis, la Cour de cassation admet implicitement que le juge du fond dispose d’un pouvoir d’aménagement de la sanction, pour autant que le principe de la démolition soit maintenu. En conséquence, le contrôle de proportionnalité ne conduit pas à écarter la démolition, mais à en moduler l’exécution dans le temps ou à en rechercher des alternatives acceptables.
À cet égard, la vulnérabilité de l’occupant constitue un critère pertinent d’appréciation de la proportionnalité de la mesure. L’état de santé, l’âge et la durée d’occupation des lieux sont autant d’éléments que le juge doit prendre en compte pour déterminer si la démolition ordonnée, fût-elle assortie d’un délai, porte une atteinte excessive au droit au respect du domicile. La Cour de cassation valide ainsi une approche concrète et individualisée du contrôle de proportionnalité, qui s’oppose à une application mécanique de la sanction.
B. L’office renforcé du juge judiciaire : entre obligation d’office et aménagement de la sanction
Au-delà du standard conventionnel, la jurisprudence récente de la troisième chambre civile révèle un renforcement significatif de l’office du juge judiciaire saisi d’une demande de démolition. Ce renforcement se manifeste à deux niveaux : d’une part, l’obligation de rechercher d’office l’existence d’une alternative à la démolition ; d’autre part, le pouvoir d’aménager les modalités d’exécution de la mesure en considération de la situation personnelle des occupants.
En premier lieu, l’arrêt du 18 juin 2026 impose au juge du fond, saisi d’une action en démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et si celle-ci est acceptée par le propriétaire. Cette obligation ne dépend pas d’une demande expresse des parties : le juge doit la mettre en oeuvre de sa propre initiative. Il s’agit là d’une obligation de moyens renforcée, dont la méconnaissance expose la décision à la cassation pour défaut de base légale.
En second lieu, l’arrêt du 25 juin 2026 consacre le pouvoir du juge des référés d’aménager les modalités d’exécution de la démolition pour en assurer la proportionnalité. Le sursis d’un an à l’expulsion, accordé en considération de l’âge et de l’état de santé de l’occupant, constitue une modalité d’exécution qui ne remet pas en cause le principe de la démolition mais en diffère la mise en oeuvre effective. Cette solution témoigne d’une recherche d’équilibre entre l’efficacité de la sanction urbanistique et le respect des droits fondamentaux de la personne.
En outre, la combinaison de ces deux arrêts dessine une gradation des pouvoirs du juge selon le fondement de l’action. Lorsque l’action est fondée sur l’article L. 480-14, le juge dispose du pouvoir d’ordonner la mise en conformité plutôt que la démolition, à condition que cette alternative soit possible et acceptée par le propriétaire. Lorsque l’action est fondée sur l’article 835 du code de procédure civile, le juge ne peut ordonner que les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent pour faire cesser le trouble manifestement illicite, mais il peut en aménager les modalités d’exécution pour en garantir la proportionnalité. Dans les deux cas, le principe est identique : la démolition ne doit être ordonnée que dans la mesure strictement nécessaire à la protection de l’intérêt général poursuivi.
Par ailleurs, la décision du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2020 et l’arrêt du 18 juin 2026 qui en est le prolongement direct consacrent une protection du droit de propriété qui converge avec celle du droit au respect du domicile. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé que l’article L. 480-14 ne saurait être interprété comme autorisant la démolition lorsque le juge peut ordonner à la place une mise en conformité acceptée par le propriétaire, sans quoi il serait porté une atteinte excessive au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (Cons. const., décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020). Cette convergence des protections constitutionnelle et conventionnelle renforce considérablement la position du propriétaire confronté à une action en démolition.
Il en résulte que le juge judiciaire, qu’il statue en référé ou au fond, doit désormais intégrer dans son raisonnement un triple contrôle : celui de la légalité de la construction au regard des règles d’urbanisme, celui de l’existence d’une alternative à la démolition, et celui de la proportionnalité de la mesure ordonnée au regard des droits fondamentaux en cause. Cette triple exigence traduit une mutation profonde du contentieux de la démolition, qui passe d’une logique de sanction automatique à une logique de mise en balance des intérêts en présence.
Enfin, il convient de souligner que ces évolutions jurisprudentielles ne privent nullement les communes de leur pouvoir de faire cesser les troubles manifestement illicites résultant de constructions irrégulières. Elles les contraignent seulement à démontrer que la démolition constitue la seule mesure propre à assurer le respect de la légalité urbanistique, et à accepter que le juge puisse, le cas échéant, en différer l’exécution pour préserver les droits fondamentaux des occupants. En conséquence, l’effectivité de la sanction urbanistique n’est pas compromise, mais sa mise en oeuvre est désormais subordonnée à un contrôle juridictionnel renforcé qui garantit le respect du principe de proportionnalité.
Conclusion
Les arrêts rendus par la troisième chambre civile de la Cour de cassation en juin 2026 traduisent une évolution significative du régime juridique de la démolition des constructions irrégulières. D’une part, l’arrêt du 25 juin 2026 consacre l’applicabilité du contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme dans le contentieux du référé urbanistique, en validant l’octroi d’un sursis à l’expulsion d’un occupant vulnérable. D’autre part, l’arrêt du 18 juin 2026, dans le prolongement de la décision du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2020, impose au juge du fond l’obligation de rechercher d’office l’existence d’une alternative à la démolition, sous la forme d’une mise en conformité acceptée par le propriétaire.
Ces deux décisions, auxquelles s’ajoute la jurisprudence constante de la Cour de cassation rappelant que le juge du fond apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble manifestement illicite, participent d’un mouvement plus large de subjectivisation du droit de l’urbanisme, qui tend à intégrer la situation personnelle des occupants et la protection de leurs droits fondamentaux dans l’appréciation de la légalité et de la proportionnalité des mesures de démolition. Le propriétaire ou l’occupant d’une construction irrégulière confronté à une action en démolition dispose désormais d’arguments juridiques substantiels pour solliciter soit une mise en conformité, soit un aménagement des modalités d’exécution de la démolition, soit un sursis à expulsion. La mise en oeuvre de ces arguments requiert une connaissance précise de la jurisprudence récente et des textes applicables, qu’il s’agisse de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, de l’article 835 du code de procédure civile ou de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
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