La régulation des meublés de tourisme à l’épreuve du contrôle de proportionnalité : l’arrêt du Conseil d’État du 11 juin 2026
L’arrêt rendu le 11 juin 2026 par les cinquième et sixième chambres réunies du Conseil d’État (CE, 11 juin 2026, n° 504736) constitue une décision de principe dont la portée dépasse largement le seul territoire du Pays basque. En validant le mécanisme de compensation instauré par la communauté d’agglomération du Pays basque pour encadrer les locations meublées de courte durée, la Haute juridiction administrative fixe un cadre rigoureux d’analyse de la proportionnalité des restrictions apportées au droit de propriété au nom de la lutte contre la pénurie de logements. Cette décision s’inscrit dans un contentieux nourri, qui oppose depuis plusieurs années les plateformes de location touristique, les propriétaires et les collectivités territoriales confrontées à une raréfaction de l’offre locative résidentielle. Elle confirme une orientation jurisprudentielle amorcée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux le 27 mars 2025 et en précise les fondements juridiques, en articulant les exigences du droit interne, du droit de l’Union européenne et des principes constitutionnels. L’enjeu est considérable : il s’agit de déterminer dans quelle mesure la puissance publique peut, sans méconnaître le droit de propriété garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, imposer à un propriétaire de compenser la transformation d’un local d’habitation en meublé de tourisme par la création concomitante d’une surface équivalente de logement. La réponse du Conseil d’État, qui rejette l’ensemble des pourvois formés contre la réglementation litigieuse, valide un dispositif contraignant mais proportionné, ouvrant la voie à une généralisation de ce type de mécanisme sur le territoire national.
I. La pénurie de logements, raison impérieuse d’intérêt général justifiant les restrictions au droit de propriété
A. La caractérisation de la pénurie de logements comme motif légitime de régulation
Le Conseil d’État rappelle en premier lieu le cadre juridique dans lequel s’inscrit la réglementation contestée. L’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige, soumet à autorisation préalable le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation dans les communes de plus de 200 000 habitants et y assimile expressément la location d’un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage. L’article L. 631-7-1 du même code permet en outre de subordonner cette autorisation à une compensation, sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. Toutefois, en application de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, telle qu’interprétée par l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (C-724/18 et C-727/18), un tel régime d’autorisation préalable ne peut être institué que s’il est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionné à l’objectif poursuivi et que cet objectif ne peut être atteint par une mesure moins contraignante.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, dont le Conseil d’État confirme l’analyse sur ce point, avait relevé un faisceau d’indices convergents pour caractériser la pénurie de logements destinés à la location de longue durée sur le territoire des vingt-quatre communes concernées. Ainsi que le rappelle le Conseil d’État, « la cour administrative d’appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, a relevé la rareté des logements disponibles pour satisfaire la demande d’une population en augmentation constante, telle qu’attestée par le faible taux de vacance des logements et le niveau élevé du loyer médian, ainsi que la baisse des constructions de logements neufs et l’augmentation des demandes de logement social. Elle a également relevé le nombre élevé d’annonces de location de meublés de tourisme et la forte rentabilité de ce type de location, susceptible d’alimenter une baisse du nombre de locations à l’année ». Le Conseil d’État écarte ainsi le grief tiré de ce que les données relatives au marché de la location de courte durée seraient inopérantes pour caractériser une pénurie de logements. Il juge au contraire que ces éléments, « eu égard aux interactions avec le marché de la location de longue durée », sont pertinents pour analyser la situation du territoire concerné.
Par ailleurs, le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur la constitutionnalité des restrictions apportées à la location de meublés de tourisme. Dans une décision du 25 juillet 2025 (CE, 25 juillet 2025, n° 504538), il avait refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité visant le deuxième alinéa du IV de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, qui permet aux communes d’abaisser à quatre-vingt-dix jours par an le plafond de location d’une résidence principale en meublé de tourisme. Le Conseil d’État avait alors jugé que ces dispositions, eu égard aux objectifs d’intérêt général poursuivis consistant à « réguler l’offre de locations saisonnières aux touristes afin de diminuer les nuisances que causent ces dernières » et à « décourager la déclaration mensongère d’un local à usage d’habitation comme résidence principale », ne portaient pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ni à l’exercice du droit de propriété. L’arrêt du 11 juin 2026 s’inscrit dans le prolongement direct de cette jurisprudence en l’appliquant, non plus à un plafond de jours, mais à un mécanisme de compensation.
B. L’articulation entre droit de propriété et intérêt général dans le contrôle du juge administratif
Le droit de propriété, consacré par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 comme un « droit naturel et imprescriptible », et par l’article 17 de la même Déclaration comme un « droit inviolable et sacré », ne saurait pour autant être absolu. Ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel dans une jurisprudence constante, en l’absence de privation du droit de propriété, les limitations apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. La Cour de cassation a elle-même eu à connaître des tensions entre le droit de propriété et les impératifs de la régulation locative. Dans un arrêt du 11 juillet 2024 (Civ. 3e, 11 juillet 2024, n° 23-13.789), la troisième chambre civile a jugé que les juges du fond apprécient souverainement si un logement donné en location sur des périodes de courtes durées à une clientèle de passage constitue la résidence principale du loueur permettant à celui-ci de ne pas être soumis à l’autorisation préalable de changement d’usage en application de l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation.
Le contrôle de proportionnalité opéré par le Conseil d’État dans l’arrêt du 11 juin 2026 présente un degré de technicité remarquable. La Haute juridiction vérifie successivement que la réglementation contestée ne s’applique qu’à vingt-quatre communes sur les cent cinquante-huit que compte la communauté d’agglomération du Pays basque, que la location de courte durée d’une résidence principale reste autorisée dans une limite de cent vingt jours par an, que l’obligation de compensation ne s’applique ni aux locations de forme mixte ni aux meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur, et qu’il peut être satisfait à cette obligation soit par changement d’usage en sens inverse d’un local de surface équivalente dans la même commune, soit par l’achat de droits dits « de commercialité » auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d’habitation des locaux affectés précédemment à un autre usage. En procédant à cette mise en balance minutieuse des intérêts en présence, le Conseil d’État confirme que la réglementation litigieuse « ne portait pas d’atteinte disproportionnée aux droits des propriétaires concernés ».
Par ailleurs, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait écarté l’argument tiré de ce que la pénurie de logements de location de longue durée serait liée au non-respect par certaines communes de leurs objectifs de construction de logements sociaux. Le Conseil d’État approuve cette analyse et juge que « la possibilité d’édicter la réglementation contestée n’est pas subordonnée à l’existence d’un lien exclusif entre la pénurie de logement et le développement de la location de courte durée ». Cette précision est d’importance : elle signifie que les collectivités territoriales ne sont pas tenues d’établir un lien de causalité exclusif et univoque entre le développement des meublés de tourisme et la pénurie de logements pour justifier une réglementation restrictive. Il suffit que la pénurie soit caractérisée et que la mesure soit de nature à y remédier, sans que d’autres causes possibles de la pénurie puissent faire obstacle à l’intervention publique.
II. La portée du mécanisme de compensation et ses perspectives de généralisation
A. La compensation comme instrument de régulation proportionnée du marché locatif
Le cœur du dispositif validé par le Conseil d’État réside dans l’obligation de compensation, définie à l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation comme « la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage ». Le règlement adopté par la communauté d’agglomération du Pays basque le 5 mars 2022, modifié le 9 juillet 2022, a mis en œuvre cette faculté en l’assortissant de modalités pratiques destinées à en garantir l’efficacité tout en préservant la possibilité pour les propriétaires d’obtenir une autorisation de changement d’usage. Le Conseil d’État retient que cette obligation doit être « justifiée par une raison d’intérêt général, proportionnée à cet objectif, non discriminatoire et instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l’avance », et qu’elle doit « pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles ». Ces conditions, issues de l’article 10 de la directive 2006/123/CE, constituent autant de garde-fous que le juge administratif pourra mobiliser pour contrôler les futures réglementations locales.
La question de l’effectivité du mécanisme de compensation a été soulevée par les requérants, qui faisaient valoir qu’il n’existait pas un nombre suffisant de locaux autres que des logements pour permettre aux propriétaires de satisfaire à l’obligation de compensation dans des conditions économiquement viables. Le Conseil d’État écarte ce grief en relevant que la cour administrative d’appel de Bordeaux « s’est fondée sur les données cadastrales établissant l’existence dans les communes concernées de locaux susceptibles de faire l’objet d’une telle compensation » et que les données produites par les requérants « ne caractérisaient pas d’impossibilité de mettre en œuvre le mécanisme de compensation ». Cette appréciation souveraine des juges du fond, que le Conseil d’État refuse de remettre en cause, repose sur une analyse empirique du parc immobilier disponible pour la compensation, et non sur une affirmation de principe. Elle souligne la nécessité, pour les collectivités qui souhaitent instaurer un tel mécanisme, de disposer d’une connaissance fine du tissu immobilier local et de démontrer que la compensation est matériellement possible.
La Cour administrative d’appel de Nancy, dans une décision du 11 septembre 2025 (CAA Nancy, 11 septembre 2025, n° 23NC02695), avait déjà eu l’occasion d’apprécier la proportionnalité d’un mécanisme de compensation instauré par la communauté de communes du Pays de Sainte Odile. Elle avait alors jugé que le règlement litigieux, qui imposait une obligation de compensation à partir du troisième logement pour les personnes physiques, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété, faute pour la collectivité d’avoir démontré l’impact réel du marché des meublés de tourisme sur la hausse des loyers dans les communes concernées. Cette divergence d’appréciation, que l’arrêt du Conseil d’État du 11 juin 2026 ne contredit pas formellement mais dont il affine la grille d’analyse, illustre l’exigence probatoire qui pèse sur les collectivités : la compensation ne saurait être un instrument automatique de régulation, elle doit être adossée à une démonstration empirique rigoureuse de la réalité de la pénurie de logements et de l’adéquation du dispositif à l’objectif poursuivi.
B. Les perspectives d’extension du dispositif aux autres territoires et ses implications pour le contentieux locatif
La portée de l’arrêt du 11 juin 2026 ne se limite pas au Pays basque. Cette décision valide un modèle de régulation qui, sous réserve du respect du cadre fixé par le Conseil d’État, peut être reproduit dans toute commune ou établissement public de coopération intercommunale confronté à une pénurie de logements imputable, au moins pour partie, au développement des locations meublées de courte durée. La Cour administrative d’appel de Bordeaux avait déjà validé, le 24 avril 2025 (CAA Bordeaux, 27 mars 2025, n° 23BX01183), le principe de la réglementation adoptée par la communauté d’agglomération du Pays basque en ce qu’elle limitait l’obligation de compensation aux vingt-quatre communes les plus concernées par l’activité de location de meublés de tourisme et prévoyait des exceptions pour les locations de forme mixte et les résidences principales. Le Conseil d’État confirme cette approche territorialisée et proportionnée, qui évite l’écueil d’une réglementation uniforme et indifférenciée.
L’arrêt du Conseil d’État s’inscrit également dans le contexte plus large de la régulation des locations meublées touristiques à l’échelle nationale. La loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale a étendu aux personnes morales le bénéfice du régime d’autorisation temporaire de changement d’usage sans compensation prévu à l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation, répondant ainsi à l’un des griefs soulevés dans le contentieux du Pays basque. Le Conseil constitutionnel, saisi de cette loi, a validé l’essentiel de ses dispositions par une décision n° 2024-871 DC du 14 novembre 2024. Le législateur a ainsi progressivement doté les collectivités territoriales d’instruments juridiques leur permettant de concilier l’attractivité touristique de leurs territoires avec la préservation d’une offre locative résidentielle accessible.
Pour les propriétaires et les investisseurs, l’arrêt du 11 juin 2026 comporte des implications concrètes qui dépassent le seul cadre du contentieux administratif. La régulation des meublés de tourisme interfère en effet avec plusieurs branches du droit du contentieux locatif, qu’il s’agisse de la qualification juridique du contrat de location, de la détermination du régime applicable en matière de troubles de jouissance ou encore des règles de copropriété qui gouvernent les immeubles dans lesquels ces locations sont pratiquées. La Cour de cassation a d’ailleurs eu à connaître de la question de la compatibilité entre la location meublée touristique et le règlement de copropriété, et a jugé que l’activité de location saisonnière pouvait être interdite par le règlement de copropriété dès lors que la clause restrictive était suffisamment précise. Le contentieux de la copropriété constitue ainsi un second front judiciaire, parallèle au contentieux administratif de l’autorisation de changement d’usage, dont la combinaison peut aboutir à l’interdiction complète de l’exercice de cette activité.
Enfin, l’arrêt du 11 juin 2026 apporte une clarification bienvenue sur un point de procédure contentieuse important. Le Conseil d’État juge que la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit en annulant la réglementation contestée en tant qu’elle réservait aux personnes physiques le régime spécifique d’autorisation temporaire de changement d’usage pour les locations de forme mixte. Il relève qu’à la date des délibérations attaquées, les termes mêmes de l’article L. 631-7-1-A du code de la construction et de l’habitation réservaient aux seules personnes physiques ce régime dérogatoire, et que ni l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque ni le syndicat professionnel Chambre FNAIM n’avaient formé de question prioritaire de constitutionnalité contre cette disposition législative. La cour administrative d’appel ne pouvait donc écarter l’application de la loi sans violer le principe de légalité. Cette censure partielle, qui renvoie l’affaire à la cour administrative d’appel de Bordeaux pour qu’elle statue à nouveau dans la mesure de la cassation prononcée, ne remet toutefois pas en cause l’essentiel de l’analyse de la proportionnalité de la réglementation, que le Conseil d’État confirme pour le surplus.
Le mouvement jurisprudentiel et législatif ainsi engagé annonce probablement une recomposition durable de l’équilibre entre le droit de propriété, la liberté d’entreprendre et les impératifs de la politique du logement. La validation du mécanisme de compensation par le Conseil d’État offre aux collectivités territoriales un instrument juridique éprouvé, dont la mise en œuvre suppose néanmoins une rigueur probatoire et une précision réglementaire que l’arrêt du 11 juin 2026 exige avec une clarté renouvelée.
Cette évolution s’inscrit dans un contexte jurisprudentiel plus large où le juge administratif a progressivement précisé les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent restreindre l’exercice des activités de location meublée touristique. La Cour administrative d’appel de Bordeaux avait, dans une décision du 30 janvier 2024 (CAA Bordeaux, 30 janvier 2024, n° 21BX04629), annulé partiellement le règlement municipal de Bordeaux fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage, en relevant que l’obligation de compensation qu’il prévoyait ne tenait pas suffisamment compte de la diversité des situations des propriétaires. Le Conseil d’État, quant à lui, avait déjà eu à connaître des conditions de légalité du refus d’autorisation de changement d’usage opposé par le maire de Paris à un propriétaire souhaitant transformer un local commercial en meublé de tourisme (CE, 23 mai 2025, n° 476057). La Cour administrative d’appel de Marseille a également contribué à préciser les contours du contrôle de proportionnalité en jugeant, le 24 avril 2025 (CAA Marseille, 24 avril 2025, n° 24MA00769), que la métropole Nice Côte d’Azur ne pouvait, sans porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété, imposer des restrictions qui privaient de tout effet utile le droit de louer un bien en meublé de tourisme. L’arrêt du Conseil d’État du 11 juin 2026 consolide cette construction prétorienne en offrant une grille d’analyse désormais stabilisée, articulée autour de la caractérisation empirique de la pénurie de logements, de l’adéquation de la mesure à l’objectif poursuivi et de l’existence de voies alternatives permettant au propriétaire de ne pas être privé de tout usage économique de son bien.
Conclusion
L’arrêt du Conseil d’État du 11 juin 2026 consacre la lutte contre la pénurie de logements comme une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier des restrictions significatives à l’exercice du droit de propriété, y compris sous la forme d’une obligation de compensation dont le coût économique peut être substantiel. Il valide une réglementation locale qui, par ses modalités différenciées, ses exceptions et la possibilité de satisfaire à l’obligation de compensation par plusieurs voies alternatives, a été jugée proportionnée à l’objectif poursuivi. La décision fixe un cadre méthodologique rigoureux pour les collectivités territoriales qui souhaitent s’engager dans cette voie : caractérisation précise de la pénurie de logements sur le territoire concerné, limitation géographique du dispositif aux zones les plus tendues, exceptions préservant la location de la résidence principale et les locations de forme mixte, et démonstration de la disponibilité effective de locaux susceptibles de servir de compensation. L’arrêt confirme également que les juridictions administratives exerceront un contrôle exigeant sur la proportionnalité de ces dispositifs, en procédant à une mise en balance concrète des intérêts en présence. Il ouvre ainsi la voie à une généralisation du modèle de régulation adopté au Pays basque, tout en rappelant aux collectivités la nécessité de bâtir leur réglementation sur des données empiriques solides et des mécanismes juridiques transparents et accessibles.
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