Le contrôle de proportionnalité du juge des référés en matière de démolition de constructions irrégulières : l’articulation entre l’article 835 du code de procédure civile et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme
La démolition d’une construction édifiée sans autorisation d’urbanisme constitue une mesure d’une particulière gravité lorsqu’elle atteint le domicile de l’occupant. Le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, se trouve alors au carrefour de deux exigences également impératives : faire cesser le trouble manifestement illicite résultant de la violation des règles d’urbanisme, d’une part, et garantir le respect du droit au domicile protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, d’autre part. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, par un arrêt du 25 juin 2026 publié au Bulletin, précisé les modalités de cette articulation en validant le raisonnement d’une cour d’appel qui, après avoir constaté l’existence d’un trouble manifestement illicite, avait différé d’un an les mesures de démolition et d’expulsion pour tenir compte de la situation personnelle de l’occupant.
Cette décision s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle qui, depuis l’arrêt fondateur du 16 janvier 2020, soumet l’office du juge des référés en matière urbanistique à un contrôle de proportionnalité inspiré de la Convention européenne des droits de l’homme. L’enjeu est de taille pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale qui, sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, peuvent saisir le tribunal judiciaire pour faire ordonner la démolition d’un ouvrage édifié sans autorisation. Il l’est également pour les propriétaires et occupants qui, en dépit de l’irrégularité de leur situation administrative, peuvent se prévaloir d’un ancrage territorial et familial que les juridictions doivent désormais prendre en considération.
La présente analyse se propose d’examiner, d’abord, l’office du juge des référés confronté au trouble manifestement illicite urbanistique et à l’exigence conventionnelle de proportionnalité (I), avant d’identifier les critères jurisprudentiels qui gouvernent la mise en balance des intérêts en présence et les techniques d’aménagement des mesures ordonnées (II).
I. L’office du juge des référés confronté au trouble manifestement illicite urbanistique et à l’exigence conventionnelle de proportionnalité
A. La constatation du trouble manifestement illicite en matière d’urbanisme : un pouvoir ancré dans l’article 835 du code de procédure civile
Aux termes de l’article 835, alinéa premier, du code de procédure civile, le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite. Cette disposition, dont le texte est accessible sur Legifrance, constitue le fondement procédural de l’action des communes en démolition de constructions irrégulières.
L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme confère à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme la faculté de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8. L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux (Legifrance). La juridiction des référés constitue la voie procédurale privilégiée pour obtenir le prononcé de ces mesures, dès lors que l’édification de constructions en méconnaissance des règles d’urbanisme caractérise, par elle-même, un trouble manifestement illicite.
Or, l’article L. 421-1 du même code dispose que les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire (Legifrance). Par ailleurs, l’article 544 du code civil énonce que la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements (Legifrance). La combinaison de ces textes a longtemps conduit les juridictions à considérer que la violation des règles d’urbanisme justifiait, sans autre examen, le prononcé de la démolition.
La troisième chambre civile a toutefois fait évoluer cette approche. Dans l’arrêt du 25 juin 2026, elle a rappelé que le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article 835, peut ordonner la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Cette formulation, qui figure dans l’arrêt n° 22-13.550 publié au Bulletin (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550), consacre expressément l’articulation entre les pouvoirs du juge des référés et les exigences conventionnelles.
B. L’irruption du contrôle de proportionnalité conventionnel dans l’office du juge des référés
L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.
Ce texte, d’effet direct dans l’ordre juridique interne, impose au juge national de vérifier que toute ingérence dans le droit au respect du domicile poursuit un but légitime et demeure proportionnée à ce but. La Cour européenne des droits de l’homme a, de longue date, jugé que l’expulsion d’un logement constitue une ingérence dans le droit au respect du domicile qui doit être justifiée par un besoin social impérieux et proportionnée au but légitime poursuivi. La Cour de cassation a transposé cette exigence au contentieux de la démolition de constructions irrégulières.
Dès l’arrêt du 16 janvier 2020, la troisième chambre civile a admis que l’article 8 de la Convention trouvait à s’appliquer en matière de démolition d’un immeuble édifié sans permis de construire. Dans cette décision, publiée au Bulletin, la Cour a approuvé une cour d’appel d’avoir retenu qu’il existait un besoin social impérieux de préserver la sécurité des personnes exposées à un risque naturel d’inondation et d’éviter toute construction nouvelle ou reconstruction à l’intérieur des zones inondables soumises aux aléas les plus forts, de sorte qu’elle n’était pas tenue de procéder à une recherche que ses constatations rendaient inopérante (Cass. 3e civ., 16 janvier 2020, n° 19-13.645). Cet arrêt a posé le principe selon lequel le contrôle de proportionnalité n’est exigé que lorsque les circonstances de l’espèce le commandent, un besoin social impérieux pouvant dispenser le juge d’un examen circonstancié.
La jurisprudence ultérieure a précisé les conditions dans lesquelles ce contrôle doit être exercé. L’arrêt du 4 mars 2021, également publié au Bulletin, a ainsi énoncé, au visa de l’article 31 du code de procédure civile, que celui qui invoque la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile, garanti par l’article 8 de la Convention, doit justifier d’un intérêt personnel à agir, en démontrant qu’il est victime de la violation alléguée (Cass. 3e civ., 4 mars 2021, n° 20-11.726). Un propriétaire ne saurait donc invoquer la protection de l’article 8 au bénéfice de ses locataires, seuls titulaires du droit au respect de leur domicile.
Par ailleurs, la Cour de cassation a jugé le 30 septembre 2021 que la cour d’appel qui écartait l’existence de liens suffisants et continus de nature à établir que la parcelle litigieuse constituait le lieu d’habitation des défendeurs n’était pas tenue de procéder à une recherche inopérante sur la proportionnalité de la mesure ordonnée (Cass. 3e civ., 30 septembre 2021, n° 20-12.940). Le contrôle de proportionnalité est donc subordonné à l’établissement préalable d’un lien effectif et continu entre l’occupant et le lieu dont la démolition est poursuivie.
Ces décisions dessinent une ligne de partage claire : l’article 8 de la Convention ne constitue pas un obstacle dirimant à toute mesure de démolition, mais il impose au juge, lorsque les circonstances lui en donnent les éléments, de vérifier que la mesure sollicitée ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés. L’arrêt du 25 juin 2026 a précisément illustré la mise en œuvre de cette exigence.
II. La mesure de la proportionnalité dans le contentieux de la démolition : de la pesée des intérêts à l’aménagement des mesures
A. Les critères de la proportionnalité dégagés par la jurisprudence de la troisième chambre civile
La lecture croisée des arrêts de la troisième chambre civile permet d’identifier plusieurs critères qui gouvernent l’appréciation de la proportionnalité de la mesure de démolition au regard de l’article 8 de la Convention. Le premier de ces critères réside dans l’existence d’un lien suffisant et continu entre l’occupant et le lieu litigieux. La Cour de cassation vérifie que les juges du fond ont caractérisé ce lien, faute de quoi le contrôle de proportionnalité est privé d’objet, comme l’a rappelé l’arrêt du 30 septembre 2021 précité.
Le deuxième critère tient à la situation personnelle de l’occupant. L’arrêt du 25 juin 2026 a expressément relevé que le demandeur au pourvoi, âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé. La Cour a validé le raisonnement de la cour d’appel qui, ayant pris en compte ces éléments de vulnérabilité, avait estimé qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion, et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme.
Dès lors, la vulnérabilité de l’occupant ne fait pas obstacle au prononcé de la mesure de démolition, mais elle commande un aménagement de ses modalités d’exécution. En d’autres termes, la proportionnalité ne s’apprécie pas dans le principe de la mesure mais dans ses conditions de mise en œuvre, ce qui constitue un apport essentiel de l’arrêt commenté.
Le troisième critère, dégagé par l’arrêt du 16 janvier 2020, réside dans l’existence d’un besoin social impérieux. La Cour de cassation a ainsi jugé que la cour d’appel, qui avait retenu qu’il existait un besoin social impérieux de préserver la sécurité des personnes exposées à un risque naturel d’inondation, avait, par ces seuls motifs, légalement justifié sa décision d’ordonner la démolition, sans être tenue de procéder à un examen plus approfondi de la situation personnelle de l’occupant. La notion de besoin social impérieux, directement empruntée à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, constitue ainsi une circonstance dirimante qui dispense le juge d’une pesée circonstanciée des intérêts en présence.
À cet égard, la cour d’appel de Paris, dans une ordonnance du 2 novembre 2022, a fourni une illustration remarquable de la mise en balance des intérêts antagonistes. La juridiction a retenu que si la Cour européenne des droits de l’homme impose aux juridictions nationales de veiller à la proportionnalité de la mesure d’expulsion au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des occupants, l’ingérence qui en résulte dans le droit au respect du domicile de l’occupant, protégé par l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne saurait être disproportionnée eu égard à la gravité de l’atteinte portée au droit de propriété, droit absolu protégé par la Constitution. La cour d’appel a néanmoins considéré que la situation d’une famille justifiant d’un ancrage de vingt ans sur la commune constituait un moyen sérieux de réformation de la décision de démolition (CA Paris, 2 novembre 2022, n° 22/08420).
Cette dialectique entre droit de propriété et droit au respect du domicile est au cœur du contentieux contemporain de la démolition. Elle illustre la complexité de l’office du juge, qui doit concilier des droits fondamentaux d’égale valeur sans jamais sacrifier entièrement l’un à l’autre.
B. L’aménagement temporel des mesures : le sursis comme instrument de conciliation entre légalité urbanistique et droits fondamentaux
L’apport le plus significatif de l’arrêt du 25 juin 2026 réside dans la technique de l’aménagement temporel des mesures ordonnées. La Cour de cassation a validé le raisonnement d’une cour d’appel qui, après avoir constaté le trouble manifestement illicite et ordonné la démolition, avait différé l’exécution de cette mesure à la date d’expulsion des occupants, elle-même différée d’un an à compter de la signification de la décision.
Cette construction juridique, qui n’est pas sans rappeler les mécanismes de délais de grâce prévus par l’article 1343-5 du code civil ou les délais d’expulsion de l’article L. 412-3 du code des procédures civiles d’exécution, présente l’avantage de concilier les exigences de la légalité urbanistique avec le respect des droits fondamentaux. La mesure de démolition est prononcée, ce qui satisfait l’intérêt général attaché au respect des règles d’urbanisme, mais son exécution est suspendue pour une durée permettant à l’occupant vulnérable d’organiser son relogement.
En conséquence, le sursis n’est pas une renonciation à la légalité urbanistique mais une modalité d’exécution qui préserve l’effectivité des deux normes en conflit. Cette approche est conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui exige des États qu’ils mettent en balance les intérêts en présence sans qu’aucun droit ne soit automatiquement sacrifié au profit d’un autre.
Par ailleurs, il convient de relever que la troisième chambre civile a pris soin de rappeler que le juge des référés apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate. Cette formule, qui consacre le pouvoir d’appréciation du juge du fond, exclut que la Cour de cassation substitue sa propre évaluation de la proportionnalité à celle des juges du fond, sauf dénaturation ou insuffisance de motifs.
Or, cette souveraineté n’est pas sans limite. L’arrêt du 25 juin 2026 rappelle expressément que le choix de la mesure doit respecter le caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention. La Cour de cassation exerce ainsi un contrôle normatif sur l’étendue de cette souveraineté, en vérifiant que les juges du fond n’ont pas méconnu les exigences conventionnelles.
La cour d’appel de Paris, dans une ordonnance du 18 décembre 2025, a appliqué ce cadre d’analyse en retenant que, même pour un occupant solvable, l’exécution immédiate d’une mesure radicale comme l’expulsion, sans mise en balance préalable des intérêts, constitue une atteinte excessive au droit au respect du domicile, prohibée par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CA Paris, 18 décembre 2025, n° 25/13072). Cette décision confirme que le contrôle de proportionnalité ne saurait être éludé par le seul constat de l’illicéité de l’occupation.
En toute hypothèse, la mesure ordonnée doit être adaptée aux circonstances de l’espèce. Le juge dispose d’une palette d’instruments pour moduler l’atteinte portée au droit au domicile : sursis à exécution, délais d’expulsion, astreinte progressive, démolition partielle. L’arrêt du 25 juin 2026 illustre l’usage de la première de ces techniques, qui apparaît comme la plus respectueuse des droits fondamentaux tout en garantissant l’effectivité de la norme urbanistique.
La question de la proportionnalité ne se réduit donc pas à une alternative binaire entre démolition et maintien des constructions illicites. Elle ouvre un espace intermédiaire dans lequel le juge, par l’aménagement des modalités d’exécution, peut concilier des impératifs a priori contradictoires. Cette approche, qui trouve son fondement dans la jurisprudence de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l’homme, est de nature à renforcer la légitimité des décisions de démolition en les inscrivant dans un cadre respectueux des droits fondamentaux.
Conclusion
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 25 juin 2026 apporte une contribution significative à la construction d’un régime de proportionnalité dans le contentieux de la démolition de constructions irrégulières. En validant le raisonnement d’une cour d’appel qui avait différé d’un an l’exécution des mesures de démolition et d’expulsion pour tenir compte de la vulnérabilité de l’occupant, la Cour de cassation consacre une technique d’aménagement temporel qui permet de concilier l’impératif de légalité urbanistique et le respect du droit au domicile garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
La portée de cette décision dépasse le seul contentieux de l’urbanisme. Elle s’inscrit dans un mouvement plus large de conventionalisation du droit processuel, qui impose au juge des référés, comme à toute juridiction, d’intégrer les exigences de proportionnalité issues de la Convention dans l’exercice de son office. L’article 835 du code de procédure civile, dont la lettre n’a pas été modifiée, se trouve ainsi enrichi d’une dimension conventionnelle qui en renouvelle la portée.
Les praticiens du droit de l’urbanisme et du droit de la construction, qu’ils conseillent des communes ou des particuliers, doivent intégrer cette grille d’analyse dans l’évaluation des chances de succès d’une action en démolition. L’ancrage territorial, la durée de l’occupation, la vulnérabilité de l’occupant et l’existence d’un besoin social impérieux sont autant de paramètres qui conditionnent, non pas le principe de la mesure, mais ses modalités d’exécution. La saisine du juge des référés sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, dans le cadre d’un contentieux du permis de construire, requiert désormais une anticipation de ces éléments conventionnels pour sécuriser la décision à intervenir.
En définitive, l’arrêt du 25 juin 2026 illustre la maturation d’un contentieux qui, parti d’une approche purement légaliste de la démolition, a progressivement intégré les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme pour aboutir à un équilibre pragmatique entre la sanction de l’illicéité urbanistique et la protection du domicile. Cette évolution, qui trouve son prolongement dans le droit de la construction et le contentieux des troubles de jouissance, témoigne de la perméabilité croissante du droit processuel interne aux standards conventionnels, dans une dynamique qui n’a pas fini de produire ses effets sur l’ensemble du contentieux immobilier.
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