Contentieux URSSAF et charge de la preuve : le renforcement du contradictoire par la deuxième chambre civile (2023-2026)
I. La charge de la preuve, clef de voûte du contrôle URSSAF
A. Le formalisme de la lettre d’observations comme rempart procédural
Le contrôle diligenté par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) sur le fondement de l’article [[L. 243-7 du code de la sécurité sociale]] constitue pour l’entreprise une épreuve dont l’issue, selon les données publiées par l’URSSAF Caisse nationale, se solde par un redressement dans sept hypothèses sur dix. La procédure de contrôle obéit à un formalisme rigoureux dont la méconnaissance expose l’organisme de recouvrement à la nullité des opérations de contrôle et des redressements subséquents. Le cadre légal est principalement défini par l’article [[R. 243-59 du code de la sécurité sociale]], dans sa rédaction issue du décret du 12 avril 2023, qui prévoit que tout contrôle est précédé d’un avis adressé trente jours au moins avant la première visite de l’agent chargé du contrôle.
À l’issue des opérations de vérification, les inspecteurs du recouvrement doivent communiquer à la personne contrôlée une lettre d’observations datée et signée mentionnant l’objet du contrôle, les documents consultés, la période vérifiée et, le cas échéant, les observations assorties de l’indication de la nature, du mode de calcul et du montant des redressements envisagés. La lettre d’observations engage la période contradictoire prévue à l’article [[L. 243-7-1 A du code de la sécurité sociale]], durant laquelle le cotisant dispose d’un délai de trente jours pour formuler ses observations en réponse. Ce n’est qu’à l’issue de cette phase contradictoire que l’organisme peut transmettre le rapport de contrôle au service du recouvrement en vue de l’émission de la mise en demeure prévue à l’article [[L. 244-2 du code de la sécurité sociale]].
Par un arrêt du 20 mars 2025, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a précisé l’exigence de signature de la lettre d’observations dans le cadre des contrôles concertés de plusieurs sociétés d’un même groupe. La Cour énonce que, dans ce contexte, « la lettre d’observations adressée à chaque société doit être signée par l’inspecteur ayant personnellement procédé à la vérification de la situation individuelle de chacune » [[Cass. 2e civ., 20 mars 2025, n°23-10.061, Publié au Bulletin]]. Cette décision, qui censure une cour d’appel pour n’avoir pas vérifié si d’autres inspecteurs que le signataire avaient effectivement participé au contrôle individuel de la société, souligne l’importance que la Haute juridiction attache à la traçabilité des opérations de vérification.
B. L’inversion de la charge probatoire au bénéfice du cotisant
L’arrêt de principe en la matière a été rendu par la deuxième chambre civile le 4 décembre 2025, dans une affaire où une société coopérative contestait la régularité de la lettre d’observations qui lui avait été adressée à l’issue d’un contrôle portant sur les années 2004 à 2006. La cour d’appel d’Amiens avait rejeté le moyen de nullité en retenant que la cotisante n’établissait pas que l’exemplaire de la lettre d’observations qu’elle produisait était l’original dépourvu de la signature des inspecteurs. La Cour de cassation casse cette décision au visa de l’article 1353 du code civil et de l’article R. 243-59, alinéa 5, du code de la sécurité sociale.
La motivation de la Cour est dépourvue d’ambiguïté : « Il appartient à l’organisme de recouvrement de rapporter la preuve de l’accomplissement de cette formalité substantielle destinée à assurer le caractère contradictoire du contrôle et la sauvegarde des droits de la défense et notamment de justifier, en cas de contestation, que la lettre d’observations est revêtue de la signature des inspecteurs du recouvrement ayant procédé au contrôle » [[Cass. 2e civ., 4 déc. 2025, n°23-16.339, Publié au Bulletin]]. En statuant ainsi, la Cour de cassation opère un renversement de la charge de la preuve au bénéfice du cotisant : il n’incombe pas à ce dernier de démontrer l’absence de signature, preuve par nature difficile, voire impossible à rapporter, mais bien à l’URSSAF de justifier qu’elle a satisfait à cette exigence substantielle.
Cette décision s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large de renforcement des garanties procédurales du cotisant. Par un arrêt du 5 juin 2025, la même chambre avait déjà rappelé, dans le contexte de la procédure d’abus de droit, que « lorsque l’organisme de sécurité sociale écarte un acte juridique en raison de son caractère fictif ou parce que cet acte n’a pu être inspiré par aucun autre motif que celui d’éluder ou d’atténuer les contributions et cotisations sociales auxquelles le cotisant est tenu, il se place nécessairement sur le terrain de l’abus de droit. Il en résulte qu’il doit se conformer à la procédure prévue par les textes susvisés et qu’à défaut de ce faire, les opérations de contrôle et celles, subséquentes, de recouvrement sont entachées de nullité » [[Cass. 2e civ., 5 juin 2025, n°23-11.400]]. La Cour confirme ainsi l’obligation pour l’URSSAF de suivre la procédure spécifique de l’abus de droit, prévue par l’article [[L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale]], dès lors qu’elle entend écarter un acte juridique comme ne lui étant pas opposable.
Par ailleurs, dans un arrêt publié du 4 septembre 2025, la deuxième chambre civile a eu l’occasion de préciser que « l’URSSAF peut, jusqu’à la délivrance de la mise en demeure, modifier le fondement juridique du redressement à la condition que le cotisant en ait été informé et ait été en mesure de présenter ses observations et de fournir les pièces justificatives nécessaires. Après la délivrance de la mise en demeure, elle ne peut plus modifier le fondement du redressement » [[Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n°22-22.989, Publié au Bulletin]]. Cette solution consacre le principe de cristallisation des motifs du redressement à la date de la mise en demeure, interdisant à l’organisme de recouvrement d’invoquer ultérieurement un fondement nouveau qui n’aurait pas été soumis au débat contradictoire.
II. La sanction du non-respect des garanties procédurales
A. La nullité comme sanction des irrégularités substantielles
La question de l’étendue de la nullité consécutive à une irrégularité de la procédure de contrôle a donné lieu à une construction jurisprudentielle nuancée de la deuxième chambre civile. Dans l’arrêt du 4 septembre 2025 précédemment cité, la Cour rappelle un principe de proportionnalité : « la méconnaissance par l’organisme de recouvrement des garanties [prévues par l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale] n’emporte la nullité de l’ensemble de la procédure de contrôle et de redressement que si l’irrégularité affecte chacun des chefs de redressement envisagés ». En conséquence, la nullité est cantonnée aux seuls chefs de redressement directement concernés par le vice de procédure, sans contagion automatique à l’intégralité de la vérification.
Cette règle, protectrice des intérêts du Trésor public, trouve toutefois ses limites lorsque l’irrégularité revêt un caractère particulièrement grave. Il en va ainsi de l’absence de mise en œuvre de la procédure d’abus de droit dans l’hypothèse où l’URSSAF écarte des actes juridiques en raison de leur caractère fictif. Dans une telle configuration, la Cour de cassation a clairement posé, dans trois arrêts du 16 février 2023, que les opérations de contrôle et de recouvrement sont entachées de nullité, sans distinguer selon les chefs de redressement [[Cass. 2e civ., 16 fév. 2023, n°21-17.205, 21-17.207 et 21-11.600, Publiés]]. La solution est rappelée dans l’arrêt du 5 juin 2025, qui réaffirme que la méconnaissance de la procédure d’abus de droit vicie l’ensemble du redressement.
Au surplus, le juge administratif a également contribué à préciser l’étendue des garanties procédurales du cotisant, notamment dans l’hypothèse où l’URSSAF utilise des documents ou informations obtenus lors du contrôle de personnes appartenant au même groupe. Par une décision du 1er février 2024, le Conseil d’État a jugé qu’il incombe à l’organisme de recouvrement qui envisage de procéder à un redressement en se fondant sur de tels éléments « d’informer [la personne contrôlée], avant la mise en recouvrement, de la teneur et de l’origine de ces documents ou informations » [[CE, 1er fév. 2024, n°473979, Publié au Recueil Lebon]]. Cette obligation d’information préalable trouve son fondement dans l’article [[R. 243-59-10 du code de la sécurité sociale]], qui impose à l’agent chargé du contrôle de préciser dans la lettre d’observations la nature, le contenu et l’origine des documents ou informations obtenus de tiers.
Plus récemment, le Conseil d’État a eu à connaître d’un recours de l’association Le Cercle Lafay dirigé contre le refus du Premier ministre de modifier l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale s’agissant des contrôles diligentés pour la recherche d’infractions de travail illégal [[CE, 6 juin 2025, n°492388, Publié au Recueil Lebon]]. La Haute juridiction administrative a notamment relevé que « la différence de traitement instituée entre les personnes ayant fait l’objet d’un contrôle pour rechercher [les] infractions [de travail dissimulé], auxquelles il n’est pas proposé d’entretien pour les informer des constats le cas échéant susceptibles de faire l’objet d’une observation, et les autres cotisants, qui bénéficient d’un tel entretien, est justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l’objet de la norme ». Cette décision confirme la licéité du régime procédural dérogatoire applicable aux contrôles diligentés pour la recherche de travail dissimulé, tout en rappelant que le contradictoire reprend ses droits dès l’envoi de la lettre d’observations.
B. La prescription de l’action en recouvrement et l’effectivité du contradictoire
La computation des délais de prescription constitue un enjeu majeur du contentieux URSSAF, dans la mesure où elle détermine l’étendue temporelle du redressement susceptible d’être prononcé. L’article [[L. 244-3 du code de la sécurité sociale]] dispose que, dans le cas d’un contrôle effectué en application de l’article L. 243-7, le délai de prescription des cotisations, contributions, majorations et pénalités de retard est suspendu pendant la période contradictoire mentionnée à l’article L. 243-7-1 A. La durée du délai de reprise est, en principe, de trois ans à compter de la fin de l’année civile au titre de laquelle les cotisations sont dues.
La détermination du terme de la suspension du délai de prescription a donné lieu à un important contentieux, tranché par la deuxième chambre civile dans un arrêt du 29 janvier 2026. La Cour y précise le régime de la période contradictoire à la suite de la décision du Conseil d’État du 2 avril 2021, qui avait déclaré illégal le quatrième alinéa du IV de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale en ce qu’il suspendait le délai de prescription jusqu’à l’envoi de la mise en demeure. Dans sa motivation, la Cour de cassation énonce que « la période contradictoire correspond à la période des échanges avec l’agent chargé du contrôle, qui, en l’absence d’observations de la personne contrôlée, prend fin à l’issue du délai de trente jours et, en cas d’observations de sa part dans ce délai, à la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle qui est tenu de répondre » [[Cass. 2e civ., 29 janv. 2026, n°23-14.671, Publié au Bulletin]].
La Cour ajoute un tempérament essentiel : « La lettre par laquelle l’inspecteur du recouvrement répond, en application de l’article R. 243-59 susvisé, aux observations formulées par le cotisant dans le délai prévu par ce texte à la suite de la notification de la lettre d’observations, ne constitue pas une nouvelle lettre d’observations et n’ouvre pas, au bénéfice du cotisant, une nouvelle période contradictoire au cours de laquelle il peut formuler des observations auxquelles l’agent chargé du contrôle serait tenu de répondre. » Cette précision empêche le cotisant de prolonger indéfiniment la suspension du délai de prescription par l’envoi d’observations successives, tout en garantissant que la suspension cesse à une date certaine : celle de la réponse de l’inspecteur aux premières observations formulées dans le délai de trente jours.
En conséquence, la computation du délai de prescription doit être effectuée avec une rigueur particulière. Le délai de prescription des cotisations est suspendu à compter de la réception de la lettre d’observations par la personne contrôlée et jusqu’à la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle aux observations formulées dans le délai de trente jours. Au-delà de cette date, le délai reprend son cours, et la mise en demeure doit être délivrée avant l’expiration de la période triennale, sous peine de prescription de l’action en recouvrement pour les cotisations afférentes aux années les plus anciennes.
À cet égard, il convient d’observer que la Cour de cassation a également eu l’occasion de préciser les conséquences de l’absence de réponse de l’inspecteur aux observations du cotisant. Dans un arrêt du 16 mai 2024, la deuxième chambre civile a rappelé que « la mise en recouvrement des cotisations sociales doit être précédée à peine de nullité de l’envoi d’une mise en demeure adressée à l’employeur ou au travailleur indépendant » [[Cass. 2e civ., 16 mai 2024, n°22-16.450]]. Cette exigence, qui peut paraître formelle, participe de la protection des droits de la défense et de la sécurité juridique du cotisant, qui doit connaître avec précision la nature, la cause et l’étendue de son obligation avant que l’organisme de recouvrement ne puisse engager des poursuites.
Par ailleurs, la jurisprudence a également eu à connaître de la situation des mises en demeure successives. Dans une série d’arrêts du 10 avril 2025, la Cour de cassation a rappelé que l’envoi de plusieurs mises en demeure successives pour des périodes distinctes est régulier, dès lors que chacune d’elles précise la nature et le montant des cotisations réclamées ainsi que la période à laquelle elles se rapportent [[Cass. 2e civ., 10 avril 2025, n°23-11.800 et n°23-11.799]]. Cette solution garantit que le cotisan n’est pas privé de la possibilité de contester individuellement chaque mise en demeure, ce qui constitue une garantie supplémentaire du contradictoire.
Sur le terrain de la preuve, il est désormais acquis que c’est à l’URSSAF qu’il incombe d’établir la régularité formelle de la procédure de contrôle et de recouvrement qu’elle a diligentée. Cette inversion de la charge probatoire, consacrée par l’arrêt du 4 décembre 2025, constitue une avancée significative pour les droits de la défense du cotisant, qui n’a plus à rapporter la preuve, par nature difficile, des irrégularités commises par l’organisme de contrôle. Dès lors que le cotisant soulève une contestation relative à la régularité formelle de la procédure, il appartient à l’URSSAF de justifier, par la production des pièces originales, qu’elle a satisfait à l’ensemble des exigences prévues par les articles L. 243-7 et R. 243-59 du code de la sécurité sociale.
Enfin, il importe de relever que le renforcement des garanties procédurales du cotisant ne fait pas obstacle à l’efficacité du contrôle opéré par les organismes de recouvrement. La charte du cotisant contrôlé, dont le modèle a été fixé par un arrêté du 31 mars 2022 et dont le Conseil d’État a validé les dispositions dans sa décision du 17 février 2023, expose l’ensemble des droits dont dispose le cotisant pendant le déroulement du contrôle, notamment le droit de se faire assister du conseil de son choix et le droit de formuler des observations en réponse à la lettre d’observations [[CE, 17 fév. 2023, n°464155]]. La charte est opposable aux organismes effectuant le contrôle, ce qui signifie que sa méconnaissance peut être invoquée par le cotisant à l’appui d’une demande d’annulation du redressement.
La combinaison de ces différentes garanties procédurales dessine un équilibre entre, d’une part, la nécessité pour l’URSSAF de disposer de pouvoirs de contrôle effectifs pour assurer le recouvrement des cotisations sociales et, d’autre part, la protection des droits fondamentaux du cotisant, au premier rang desquels figure le principe du contradictoire. La deuxième chambre civile de la Cour de cassation, par sa jurisprudence abondante et exigeante de la période 2023-2026, a considérablement renforcé l’effectivité de ces garanties, au point de faire peser sur l’organisme de recouvrement la charge de démontrer qu’il a respecté l’ensemble des formalités substantielles de la procédure de contrôle.
L’articulation entre la jurisprudence judiciaire et la jurisprudence administrative mérite également d’être soulignée. Alors que le juge judiciaire est compétent pour connaître du contentieux de la sécurité sociale en vertu de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, le juge administratif demeure compétent pour apprécier la légalité des actes réglementaires régissant la procédure de contrôle. Cette dualité de compétence, qui peut apparaître comme une source de complexité, a en réalité permis un dialogue des juges fructueux, dont la décision du Conseil d’État du 2 avril 2021 déclarant illégal le quatrième alinéa du IV de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale constitue l’illustration la plus éloquente [[CE, 2 avril 2021, n°444731]]. La Cour de cassation en a, en effet, tiré les conséquences dans son arrêt du 29 janvier 2026 pour redéfinir le terme de la suspension du délai de prescription.
Dans cette perspective, la question de l’étendue des pouvoirs de l’URSSAF en matière de recueil d’informations auprès de tiers constitue un enjeu d’avenir. L’article L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale autorise les agents chargés du contrôle à utiliser, pour les besoins du redressement, les documents ou informations obtenus lors du contrôle d’autres personnes appartenant au même groupe que la personne contrôlée. La jurisprudence du Conseil d’État, précitée, conditionne cette utilisation à une information préalable et circonstanciée du cotisant sur la teneur et l’origine de ces documents. Cette garantie, qui prolonge le principe du contradictoire au-delà du seul échange entre l’inspecteur et le cotisant, constitue un rempart supplémentaire contre les redressements fondés sur des éléments dont le cotisant n’aurait pu débattre contradictoirement.
Enfin, la loi du 11 mai 2026 relative à la lutte contre la fraude sociale et le travail dissimulé, dont les décrets d’application sont attendus, pourrait modifier sensiblement l’équilibre entre les pouvoirs d’investigation de l’URSSAF et les garanties procédurales du cotisant. L’extension des prérogatives de contrôle, la création de nouvelles obligations déclaratives et le renforcement des sanctions pénales en matière de travail dissimulé constituent autant de paramètres que la jurisprudence devra intégrer dans les prochains mois. Il appartiendra aux praticiens de veiller à ce que l’augmentation des pouvoirs de l’administration ne s’accompagne pas d’un affaiblissement des droits de la défense, dans le prolongement de la tendance protectrice initiée par la deuxième chambre civile depuis 2023.
La régularité de la procédure conditionne souvent l’issue : un avocat en droit du travail peut l’auditer point par point.
Conclusion
L’analyse de la jurisprudence de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation sur la période 2023-2026 révèle une tendance nette au renforcement du contradictoire dans le contentieux du recouvrement des cotisations sociales. L’inversion de la charge de la preuve consacrée par l’arrêt du 4 décembre 2025, l’obligation de suivre la procédure spécifique de l’abus de droit rappelée par l’arrêt du 5 juin 2025, et la clarification du régime de la suspension du délai de prescription apportée par l’arrêt du 29 janvier 2026 constituent trois avancées majeures pour la protection des droits du cotisant. Le Conseil d’État, pour sa part, a précisé les obligations d’information pesant sur l’URSSAF lorsqu’elle utilise des documents obtenus de tiers. Ces évolutions jurisprudentielles offrent aux entreprises contrôlées des moyens de défense substantiels, dont l’efficacité dépend toutefois de la rigueur avec laquelle elles sont invoquées et de la capacité du conseil à identifier, dès les premières étapes du contrôle, les éventuelles irrégularités de procédure susceptibles d’entraîner la nullité du redressement.
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