Le versement mobilité dans le contentieux du recouvrement URSSAF : compétence des acteurs, exonération et restitution de l’indu (2021-2026)
Le versement mobilité, anciennement dénommé versement de transport, constitue une contribution patronale assise sur la masse salariale des entreprises employant au moins onze salariés dans les zones où il a été institué. Recouvré par les URSSAF selon les règles applicables aux cotisations de sécurité sociale, il alimente le financement des transports en commun. Le contentieux afférent à ce prélèvement s’est considérablement enrichi au cours des cinq dernières années, sous l’effet conjugué d’un revirement jurisprudentiel fondateur intervenu en 2021, d’une clarification des règles de compétence entre les autorités organisatrices de la mobilité et les organismes de recouvrement, et d’un renforcement du contrôle juridictionnel des actes de procédure établis par l’URSSAF à l’issue des opérations de vérification. L’analyse de la jurisprudence récente, principalement issue de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation et des juridictions du fond, révèle une tension persistante entre l’impératif de financement des services de mobilité et les garanties procédurales dont bénéficie le cotisant.
I. La répartition des compétences entre l’autorité organisatrice de la mobilité et l’URSSAF
A. L’absence de pouvoir décisionnel de l’autorité organisatrice en Île-de-France
Le contentieux du versement mobilité se singularise par l’intervention de deux acteurs institutionnels dont les compétences respectives ont fait l’objet d’une clarification jurisprudentielle récente. L’autorité organisatrice de la mobilité, qu’il s’agisse d’Île-de-France Mobilités ou des autorités organisatrices de province, s’est longtemps prévalue d’une compétence pour accorder ou retirer le bénéfice de l’exonération du versement de transport, devenu versement mobilité. Cette prétention a été réduite par un arrêt fondateur de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation rendu le 9 septembre 2021.
Aux termes de l’article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales [[Article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042913437.]] : « dans la région d’Île-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l’exception des fondations et associations reconnues d’utilité publique à but non lucratif dont l’activité est de caractère social et des associations intermédiaires, sont assujetties à un versement destiné au financement des services de mobilité lorsqu’elles emploient au moins onze salariés. » En dehors de l’Île-de-France, l’article L. 2333-64 du même code [[Article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042913444.]] prévoit un dispositif d’assujettissement facultatif pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale dont la population dépasse dix mille habitants.
Or, si l’article D. 2333-85 du code général des collectivités territoriales prévoit que, pour les employeurs situés en dehors de l’Île-de-France, la commune ou l’établissement public dresse la liste des fondations et associations exonérées, un tel dispositif n’est pas prévu pour la région francilienne. La Cour de cassation a tiré les conséquences de ce silence normatif dans un arrêt du 9 septembre 2021, publié au Bulletin, en jugeant que « le non-assujettissement d’une association au versement de transport est soumis aux seules conditions qu’ils prévoient, sans qu’il y ait lieu à une décision préalable de l’autorité organisatrice des transports » [[Cass. 2e civ., 9 sept. 2021, n° 20-11.056, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6139ac34bb4a9505126d1993.]]. Cet arrêt a écarté l’argumentation de l’autorité organisatrice qui se fondait sur une lettre-circulaire de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale du 6 juin 2005 pour revendiquer une compétence exclusive en matière d’exonération. La Cour a jugé qu’en l’absence de texte législatif ou réglementaire instituant un contrôle a priori par l’autorité organisatrice, le non-assujettissement découle directement de la réunion des conditions légales.
Cette solution est venue clore une controverse ancienne sur l’étendue des prérogatives des autorités organisatrices. La cour d’appel de Paris, appliquant ce principe dans un arrêt du 7 mars 2025, a précisé qu’en l’absence de fondement normatif l’autorité organisatrice de la mobilité « ne justifie pas de sa compétence pour accorder ou retirer le bénéfice de l’exonération du versement mobilité » [[CA Paris, pôle 6, ch. 13, 7 mars 2025, n° 22/07682, https://www.courdecassation.fr/decision/67cbde76e543846c04847f3b.]]. Elle a en conséquence annulé la décision d’une autorité organisatrice qui avait retiré le bénéfice d’une exonération antérieure, au motif que cette autorité n’avait pas compétence pour prendre une telle décision. La cour d’appel a également relevé que le principe du contrôle a posteriori des déclarations sociales par les organismes de recouvrement, fondé sur les dispositions d’ordre public du code de la sécurité sociale, permet à l’URSSAF de vérifier, à l’occasion d’un contrôle d’assiette, si une association qui s’est estimée exonérée remplit effectivement les trois conditions requises : la reconnaissance d’utilité publique, le but non lucratif et le caractère social de l’activité.
Par ailleurs, la cour d’appel de Rouen, dans un arrêt du 31 janvier 2025, a rappelé que le non-assujettissement d’une association au versement de transport est soumis aux seules conditions que prévoient les textes, sans qu’une décision administrative préalable soit requise [[CA Rouen, ch. soc., 31 janv. 2025, n° 23/02841, https://www.courdecassation.fr/decision/679db8ba9d8ab67bf57f159f.]]. Cette décision, rendue dans le cadre d’un litige opposant une association reconnue d’utilité publique gérant des foyers d’accueil pour adolescents, confirme que la charge de la preuve des conditions d’exonération repose sur l’association qui s’en prévaut, sous le contrôle du juge de la sécurité sociale.
B. Le monopole de l’URSSAF sur les opérations d’assiette, de recouvrement et de restitution
Le corollaire de l’absence de pouvoir décisionnel de l’autorité organisatrice en Île-de-France est le monopole conféré à l’URSSAF pour l’ensemble des opérations liées au versement mobilité. L’article L. 2333-69 du code général des collectivités territoriales dispose que les employeurs « sont tenus de procéder au versement prévu audit article auprès des organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales suivant les règles de recouvrement, de contentieux et les pénalités applicables aux divers régimes de sécurité sociale » [[Article L. 2333-69 du code général des collectivités territoriales, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000030062413.]]. Cette disposition confère à l’URSSAF une compétence exclusive pour les opérations d’assiette, de recouvrement et de contentieux du versement mobilité, par renvoi aux règles de droit commun du code de la sécurité sociale. Le versement mobilité est ainsi traité, sur le plan procédural, comme une cotisation de sécurité sociale, soumise aux mêmes règles de contrôle, de prescription et de recouvrement.
La Cour de cassation a confirmé la portée de ce monopole dans un arrêt du 19 février 2026, en jugeant que « la restitution des sommes indûment versées par l’employeur au titre du versement de transport incombant aux organismes de recouvrement qu’il mentionne, seuls compétents pour procéder aux opérations d’assiette et de recouvrement du versement de transport, auxquelles les autorités organisatrices de transport sont étrangères, toute action de l’employeur comportant une demande en restitution des sommes indûment versées à ce titre doit, à peine d’irrecevabilité, être dirigée à l’encontre de l’organisme de recouvrement » [[Cass. 2e civ., 19 fév. 2026, n° 23-19.300, https://www.courdecassation.fr/decision/6997fcaecdc6046d470b7d0b.]].
Cette solution est d’un intérêt procédural considérable pour les employeurs qui entendent solliciter la restitution de sommes versées au titre du versement mobilité. En l’espèce, l’association requérante, l’Ecole Rockefeller, avait dirigé son action exclusivement contre l’autorité organisatrice des transports de l’agglomération lyonnaise. La cour d’appel de Lyon, dont l’arrêt a été confirmé par la Cour de cassation, avait jugé cette demande irrecevable pour avoir été formée contre une entité dépourvue de la qualité de débitrice de l’obligation de restitution. L’employeur doit donc, sous peine d’irrecevabilité, assigner l’URSSAF et non l’autorité organisatrice de la mobilité. Cet arrêt consacre une interprétation rigoureuse de l’article L. 2333-69 qui, en confiant à l’URSSAF le soin de recouvrer le versement mobilité, lui confère corrélativement la qualité de débitrice de l’obligation de restitution.
En conséquence, le contentieux du versement mobilité se trouve absorbé dans la compétence du juge judiciaire de la sécurité sociale, devant lequel l’URSSAF est le défendeur obligé. Cette concentration du contentieux entre les mains du juge judiciaire constitue une garantie procédurale pour le cotisant, qui bénéficie des règles protectrices du code de la sécurité sociale en matière de prescription, de motivation des actes de recouvrement et de débat contradictoire. Le principe posé par l’arrêt du 19 février 2026 s’applique tant en Île-de-France qu’en province, dès lors que l’article L. 2333-69 renvoie de manière uniforme aux règles de recouvrement du code de la sécurité sociale pour l’ensemble du territoire.
II. Le contrôle juridictionnel des redressements de versement mobilité
A. La sanction des vices de procédure dans les lettres d’observations
Le contrôle juridictionnel des redressements de versement mobilité s’exerce prioritairement sur la régularité de la procédure suivie par l’URSSAF. L’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale [[Article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053220874.]] impose aux agents chargés du contrôle de communiquer une lettre d’observations mentionnant, pour chaque chef de redressement, la liste des documents consultés, les considérations de droit et de fait et le mode de calcul des sommes réclamées. La méconnaissance de ces prescriptions est sévèrement sanctionnée, la Cour de cassation jugeant de manière constante que le caractère incomplet ou imprécis de la lettre d’observations entache le contrôle d’irrégularité.
Le tribunal judiciaire de Bobigny, dans un jugement du 23 février 2026, a ainsi annulé un redressement de versement mobilité d’un montant de six cent vingt-neuf mille sept cent quarante-quatre euros, au motif que la lettre d’observations ne mentionnait pas, dans la liste des documents consultés, les fichiers de versement mobilité que l’employeur avait lui-même transmis à l’inspecteur du recouvrement [[TJ Bobigny, serv. contentieux social, 23 fév. 2026, n° 24/01887, https://www.courdecassation.fr/decision/699ca535cdc6046d477f114b.]]. Le tribunal a retenu que « la liste des documents consultés étant incomplète concernant le chef n° 1 versement mobilité (versement transport) : assiette, la lettre d’observation est donc irrégulière pour ce chef de redressement ». Il résulte de cette solution que l’obligation de mentionner l’ensemble des documents consultés s’étend aux fichiers électroniques transmis spontanément par le cotisant à la demande de l’inspecteur, et que leur omission de la liste entraîne la nullité du redressement correspondant.
En conséquence, le tribunal de Bobigny a prononcé l’annulation partielle du redressement pour le seul chef de versement mobilité, ordonnant à l’URSSAF de procéder au remboursement des sommes indûment versées. Cette décision illustre la rigueur avec laquelle les juridictions contrôlent le respect des prescriptions de l’article R. 243-59, qui constitue une garantie substantielle pour le cotisant.
Le tribunal judiciaire de Lille avait déjà adopté une position similaire dans un jugement du 6 mai 2025, en annulant l’intégralité des redressements opérés au titre des cotisations de versement transport et versement mobilité pour les années 2018 et 2019 [[TJ Lille, pôle social, 6 mai 2025, n° 22/01715, https://www.courdecassation.fr/decision/681ba235a7f269e5c2ea7459.]]. Le tribunal a condamné l’URSSAF du Nord-Pas-de-Calais à rembourser à la société contrôlée la somme de trente-cinq mille cent quatre-vingt-sept euros, avec intérêts au taux légal à compter de la demande en justice. Cette annulation était fondée sur l’illicéité des modalités de chiffrage employées par les inspecteurs du recouvrement, le tribunal ayant estimé que les taux et les méthodes de calcul retenus par l’URSSAF pour la reconstitution des assiettes n’étaient pas conformes aux prescriptions légales.
À cet égard, il convient de relever que la jurisprudence constante subordonne la validité du redressement au respect de l’obligation de motivation imposée par l’article R. 243-59. La Cour de cassation rappelle régulièrement que la méconnaissance par l’organisme de recouvrement des garanties prévues par ce texte n’emporte la nullité de l’ensemble de la procédure de contrôle et de redressement que si l’irrégularité affecte chacun des chefs de redressement envisagés [[Cass. 2e civ., 19 oct. 2023, n° 22-11.023.]]. En revanche, lorsque l’irrégularité n’affecte qu’un chef de redressement isolé, l’annulation est limitée à ce seul chef, les autres chefs du redressement demeurant valides dans la mesure où ils ne sont pas entachés de la même irrégularité. Cette distinction entre nullité totale et nullité partielle, déjà appliquée par le tribunal de Bobigny, constitue un tempérament important à la sanction des vices de procédure.
B. Les contentieux de l’assujettissement et de l’exonération
Au-delà des vices de procédure, les contentieux du versement mobilité portent fréquemment sur les conditions mêmes de l’assujettissement et de l’exonération. Le tribunal judiciaire de Paris, dans un jugement du 24 juin 2025, a eu à connaître de la situation des salariés itinérants dont l’activité s’exerce hors de l’établissement de rattachement [[TJ Paris, PS ctx protection soc 5, 24 juin 2025, n° 23/02120, https://www.courdecassation.fr/decision/686579bc72b7e1b6bf1d7b7c.]]. Le tribunal a rappelé que le principe de rattachement à l’établissement qui tient le registre unique du personnel, posé par l’article R. 130-2 du code de la sécurité sociale, connaît une dérogation pour les salariés exerçant leur activité hors d’un établissement de leur employeur, lesquels sont rattachés au lieu où cette activité est exercée plus de trois mois consécutifs.
Dans cette affaire, la société employant des visiteurs médicaux sollicitait le remboursement du versement mobilité acquitté au motif que ces salariés itinérants n’auraient pas dû être assujettis en Île-de-France. Le tribunal a rejeté sa demande, constatant que l’employeur ne justifiait pas que ses salariés remplissaient les conditions d’une exonération ou d’un assujettissement dans une autre zone de versement mobilité. En l’absence de preuve d’un déplacement effectif de plus de trois mois consécutifs hors de la zone francilienne, les salariés demeurent rattachés à leur établissement d’origine pour le calcul du versement mobilité, conformément au principe général de rattachement au registre unique du personnel.
Par ailleurs, le tribunal judiciaire de Strasbourg a rendu le 15 janvier 2025 une série de quatre jugements validant des mises en demeure portant sur des montants substantiels de versement mobilité. Dans l’une de ces affaires, la somme réclamée s’élevait à quatre-vingt-onze mille sept cent quatre-vingt-seize euros [[TJ Strasbourg, CTX protection sociale, 15 janv. 2025, n° 23/00889, https://www.courdecassation.fr/decision/679aae88e9a46d1f5a76c514.]]. Dans une deuxième, le tribunal a validé une mise en demeure de soixante-trois mille six cent treize euros [[TJ Strasbourg, CTX protection sociale, 15 janv. 2025, n° 23/00892, https://www.courdecassation.fr/decision/679aad55e9a46d1f5a76b6c5.]] et dans une troisième, une mise en demeure de cent quatre-vingt-dix-neuf mille neuf cent trente-huit euros [[TJ Strasbourg, CTX protection sociale, 15 janv. 2025, n° 23/00888, https://www.courdecassation.fr/decision/679aae96e9a46d1f5a76c674.]]. Ces décisions, rendues dans le cadre d’une campagne de fiabilisation des données déclaratives menée par l’URSSAF, témoignent de l’ampleur des enjeux financiers du versement mobilité pour les organismes de recouvrement.
Ces décisions strasbourgeoises illustrent un contentieux de masse dans lequel l’URSSAF redresse des employeurs qui, bien que franchissant le seuil d’assujettissement de onze salariés, n’ont pas acquitté le versement mobilité pour leurs établissements situés en zone de transport. Les employeurs concernés faisaient valoir que leur établissement figurait sur une liste d’associations et fondations exonérées, ou qu’ils appartenaient à un groupe bénéficiant d’une telle exonération. Le tribunal a toutefois écarté ces arguments, rappelant que l’exonération accordée à une personne morale ne peut être étendue à une entité juridique distincte, même appartenant au même groupe, sans une décision expresse de l’autorité organisatrice.
La cour d’appel de Paris a, dans un arrêt du 24 janvier 2025, rappelé que l’exonération prévue par les articles L. 2531-2 et L. 2333-64 ne peut être accordée qu’aux fondations et associations reconnues d’utilité publique à but non lucratif dont l’activité est de caractère social, à l’exclusion de toute autre forme de personne morale [[CA Paris, pôle 6, ch. 12, 24 janv. 2025, n° 19/10726, https://www.courdecassation.fr/decision/67947fd38ab253a8400fb225.]]. Une mutuelle relevant du code de la mutualité ne peut ainsi prétendre au bénéfice de cette exonération, quand bien même elle poursuivrait un but non lucratif, dès lors qu’elle ne répond pas à la qualification de fondation ou d’association reconnue d’utilité publique. Cette interprétation restrictive du champ des personnes exonérées est conforme à la lettre des textes qui, en matière de prélèvements obligatoires, sont d’interprétation stricte.
En outre, la question du rattachement territorial des salariés, déjà évoquée par le tribunal de Paris, a été examinée par le tribunal judiciaire de Bobigny dans le cadre du même jugement du 23 février 2026. L’inspecteur du recouvrement ayant constaté que des salariés basés en province « ne travaillent pas de façon permanente en dehors de la zone de transport d’Île-de-France », le tribunal a considéré que ces salariés devaient être rattachés à la zone de transport francilienne pour le calcul du versement mobilité. Cette solution rappelle que le critère du rattachement au registre unique du personnel prime sur celui du lieu d’exécution du travail, sauf lorsque le salarié exerce son activité plus de trois mois consécutifs hors de l’établissement de rattachement.
Dès lors, le contentieux du versement mobilité se structure autour de deux axes principaux que la pratique a confirmés depuis l’arrêt fondateur de 2021 : le contrôle de la régularité formelle de la procédure de redressement, d’une part, et la vérification des conditions de fond de l’assujettissement et de l’exonération, d’autre part. L’articulation de ces deux axes confère au juge de la sécurité sociale un pouvoir de contrôle qui lui permet d’assurer le respect effectif des garanties procédurales et des conditions légales du prélèvement, sans pour autant entraver la mission de recouvrement confiée à l’URSSAF par le législateur.
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Conclusion
L’évolution du contentieux du versement mobilité au cours des cinq dernières années témoigne d’une clarification progressive de la répartition des compétences entre l’autorité organisatrice de la mobilité et l’URSSAF, et d’un renforcement significatif des exigences procédurales pesant sur les organismes de recouvrement. L’arrêt fondateur du 9 septembre 2021 a posé le principe selon lequel l’autorité organisatrice ne dispose d’aucun pouvoir décisionnel en Île-de-France, tandis que l’arrêt du 19 février 2026 a confirmé que toute action en restitution de l’indu doit être dirigée exclusivement contre l’URSSAF, à peine d’irrecevabilité. Parallèlement, les juridictions du fond sanctionnent avec une rigueur croissante les violations des prescriptions de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, notamment l’incomplétude de la liste des documents consultés dans la lettre d’observations, et imposent à l’employeur qui se prévaut d’une exonération d’en rapporter la preuve. Ces évolutions jurisprudentielles, conjuguées aux campagnes de fiabilisation des données déclaratives menées par les URSSAF, confèrent au versement mobilité une place singulière dans le contentieux du recouvrement social, à la croisée du droit de la sécurité sociale, du droit des collectivités territoriales et de la procédure civile. La clarification opérée par la Cour de cassation offre aux praticiens un cadre d’analyse désormais stabilisé, tant sur le plan de l’identification du défendeur compétent que sur celui des exigences de motivation des actes de la procédure de contrôle.
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