L’autorité des décisions de l’URSSAF à l’épreuve du contrôle juridictionnel : le remboursement de cotisations ne prémunit pas le cotisant contre un redressement ultérieur
Les relations entre les cotisants et les organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale sont gouvernées par un principe de sécurité juridique dont la mise en œuvre suscite, depuis plusieurs années, un contentieux nourri. La question de l’autorité attachée aux décisions rendues par l’URSSAF à la suite d’une demande du cotisant — qu’il s’agisse d’une demande de remboursement de cotisations, d’une demande de rescrit social ou d’une décision implicite consécutive à un précédent contrôle — a fait l’objet d’un important mouvement jurisprudentiel que la deuxième chambre civile de la Cour de cassation est venue clarifier par un arrêt du 4 décembre 2025, publié au Bulletin. Cet arrêt, qui constitue le point d’orgue d’une construction jurisprudentielle amorcée depuis la réforme des procédures de contrôle par le décret n° 2025-1338 du 26 décembre 2025 [[ Décret n° 2025-1338 du 26 décembre 2025 relatif aux procédures de contrôle et de recouvrement des cotisations et contributions sociales, JO du 28 décembre 2025, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050811942. ]], énonce que l’acceptation avec réserve d’une demande de remboursement de cotisations par l’URSSAF ne produit pas les effets d’un contrôle des bases de cotisations et ne fait pas obstacle au redressement opéré après vérification de l’application par le cotisant de la législation de sécurité sociale.
Cette solution, qui peut paraître sévère pour les cotisants, est le fruit d’une distinction rigoureuse entre les différents types de décisions que l’URSSAF est susceptible de rendre et les effets qu’elles emportent dans l’ordonnancement juridique. Elle invite à s’interroger sur les conditions dans lesquelles une décision de l’organisme de recouvrement peut acquérir une autorité susceptible de paralyser l’exercice ultérieur du pouvoir de contrôle et de redressement.
I. L’absence d’autorité de la chose décidée attachée au remboursement de cotisations
A. La distinction fondamentale entre demande de remboursement et rescrit social
La procédure de rescrit social, régie par l’article L. 243-6-3 du Code de la sécurité sociale, permet à un cotisant de solliciter une prise de position formelle de l’organisme de recouvrement sur l’application à sa situation précise de la législation relative aux cotisations et contributions de sécurité sociale. Selon ce texte, les organismes mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-4 se prononcent de manière explicite sur toute demande d’une personne posant une question nouvelle et non dépourvue de caractère sérieux ayant pour objet de connaître l’application à une situation précise de la législation relative aux conditions d’affiliation ou relative aux cotisations et contributions de sécurité sociale [[ Article L. 243-6-3 du Code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000048700846. ]]. La décision rendue est opposable pour l’avenir à l’ensemble des organismes tant que la situation de fait exposée dans la demande ou la législation n’ont pas été modifiées.
Or, la Cour de cassation opère une distinction nette entre la demande de rescrit, qui porte par nature sur une situation future ou à tout le moins prospective, et la demande de remboursement, qui revêt un caractère rétrospectif. Dans l’arrêt du 4 décembre 2025, la deuxième chambre civile énonce que « lorsqu’un cotisant a spontanément soumis à cotisations les rémunérations litigieuses et en sollicite le remboursement auprès de l’organisme de recouvrement, sa demande de régularisation ne constitue pas une demande de rescrit social au sens de l’article L. 243-6-3 » [[ Cass. 2e civ., 4 déc. 2025, n° 23-18.086, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6931363e83684346b6375748. ]]. La cour d’appel de Nancy, dont l’arrêt est confirmé, avait retenu que « la demande de remboursement ne saurait relever de la procédure de rescrit dès lors que postérieure et non préalable au règlement des cotisations, elle ne tend pas à interroger l’organisme de sécurité sociale quant à l’application de la législation en cause mais à obtenir la restitution des sommes versées. »
Cette distinction est lourde de conséquences pratiques. Le rescrit social confère au cotisant une garantie d’opposabilité pour l’avenir qui interdit à l’URSSAF de procéder ultérieurement à un redressement fondé sur la législation au regard de laquelle la situation a été appréciée, dès lors que les circonstances de fait et de droit demeurent inchangées. À l’inverse, la réponse apportée par l’organisme de recouvrement à une simple demande de remboursement, même lorsqu’elle accède partiellement à cette demande, ne bénéficie d’aucune autorité particulière et ne saurait faire échec à l’exercice ultérieur du pouvoir de contrôle.
Cette rigueur se justifie par la finalité même du rescrit social, qui est d’offrir au cotisant une sécurité juridique préventive. La demande doit être formée avant que la situation litigieuse ne produise ses effets, et la réponse de l’organisme éclaire le cotisant sur la conduite à tenir pour l’avenir. Dans le cas contraire, la demande de remboursement s’analyse en une contestation rétrospective d’une pratique déjà mise en œuvre, ce qui relève de la logique du contrôle et non de celle du rescrit. La cour d’appel de Riom, dans un arrêt du 15 avril 2025, a d’ailleurs retenu qu’une demande de remboursement formée après l’acquittement des cotisations ne saurait s’analyser en une demande de rescrit, dès lors qu’elle tend uniquement à obtenir la restitution de sommes versées et non à interroger l’organisme sur l’application future de la législation [[ CA Riom, 15 avr. 2025, n° 23/00257, https://www.courdecassation.fr/decision/6801dca42d41c0a3fc6eca07. ]].
Par ailleurs, le champ d’application temporel du rescrit est strictement encadré. L’article L. 243-6-3, III, précise que « la décision est opposable pour l’avenir » et, pour les demandes formulées par les cotisants, que lorsque l’organisme n’a pas notifié sa décision dans un délai de trois mois, aucun redressement ne peut être opéré au titre de la période comprise entre l’expiration de ce délai et la date de notification de la réponse explicite. Cette garantie temporelle, qui constitue l’un des attraits majeurs de la procédure de rescrit, est inapplicable à une demande de remboursement qui, par hypothèse, porte sur des cotisations déjà acquittées.
B. L’absence d’effet libératoire du remboursement assorti de réserves
La Cour de cassation, dans l’arrêt du 4 décembre 2025, consacre un second principe de portée considérable pour la pratique du contentieux URSSAF. Elle énonce que « l’acceptation avec réserve d’une demande de remboursement de cotisations par cet organisme ne produit pas les effets d’un contrôle des bases de cotisations et ne fait pas obstacle au redressement opéré après vérification de l’application par le cotisant de la législation de sécurité sociale » [[ Cass. 2e civ., 4 déc. 2025, n° 23-18.086, précité. ]]. Ce considérant de principe pose une règle dont le champ d’application dépasse largement l’espèce dont la Cour était saisie.
En l’espèce, une fondation avait sollicité, les 27 juin 2017 et 19 février 2018, l’application du dispositif d’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale prévu à l’article L. 241-10, III, du Code de la sécurité sociale pour ses salariés travaillant dans un centre d’hébergement. L’URSSAF lui avait accordé le remboursement des cotisations afférentes à l’emploi de ces salariés, tout en se réservant expressément « le droit de procéder ultérieurement à tout contrôle afin de vérifier les éléments déclarés. » Lorsqu’elle a procédé au redressement, en 2019, la cotisante a opposé l’autorité du remboursement antérieur, qu’elle assimilait à une décision expresse d’admission de la pratique litigieuse.
La Cour écarte cette argumentation au motif que « l’aide à domicile n’est applicable qu’au titre des interventions pratiquées au domicile à usage privatif des particuliers, que ces activités ne peuvent se confondre avec celles relevant des soins médicaux, des activités éducatives et les activités de travail social et qu’il n’est pas justifié d’un agrément auprès de la DIRECCTE » [[ Cass. 2e civ., 4 déc. 2025, n° 23-18.086, précité. ]]. Dès lors, « les conditions d’application du dispositif d’exonération n’ont été vérifiées qu’à l’occasion du contrôle effectué en 2019 », ce dont il résulte que « les remboursements antérieurement accordés par l’URSSAF ne s’opposaient pas au redressement opéré. »
Il s’en évince que le simple fait pour l’URSSAF d’accéder à une demande de remboursement, même partiellement et après examen des pièces transmises par le cotisant, ne saurait être assimilé à un contrôle au sens de l’article L. 243-7 du Code de la sécurité sociale. Ce texte investit les agents chargés du contrôle d’un pouvoir de vérification approfondi, assorti de garanties procédurales précises — avis de contrôle préalable, lettre d’observations motivée, période contradictoire — dont l’exercice conditionne la régularité et l’opposabilité du redressement subséquent.
En conséquence, le remboursement accordé sur dossier, sans que l’organisme ait mis en œuvre les prérogatives d’investigation que lui confère l’article L. 243-7 — consultation des documents comptables, audition des salariés, vérification sur place — ne constitue pas une reconnaissance de la conformité de la pratique déclarée à la législation sociale. Cette solution, conforme à la lettre du texte, protège la faculté pour l’URSSAF de disposer d’un temps d’analyse suffisant avant de prendre position.
II. Les conditions restrictives de l’accord tacite résultant d’un précédent contrôle
A. L’exigence d’une connaissance complète de la situation contrôlée
Si le remboursement de cotisations ne lie pas l’URSSAF pour l’avenir, la jurisprudence a néanmoins consacré un tempérament important au pouvoir de redressement : l’accord tacite résultant d’un précédent contrôle. Ce mécanisme, codifié à l’article R. 243-59-7 du Code de la sécurité sociale, énonce que « le redressement ne peut porter sur des éléments qui, ayant fait l’objet d’un précédent contrôle dans la même entreprise ou le même établissement, n’ont pas donné lieu à observations de la part de cet organisme » [[ Article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale, dans sa rédaction antérieure au décret n° 2025-1338, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053220874. ]].
La mise en œuvre de ce dispositif est toutefois subordonnée à des conditions cumulatives strictes, que la jurisprudence rappelle avec une constante rigueur. D’une part, l’organisme de recouvrement doit avoir eu l’occasion, au vu de l’ensemble des documents consultés, de se prononcer en toute connaissance de cause sur ces éléments. D’autre part, les circonstances de droit et de fait au regard desquelles les éléments ont été examinés doivent être inchangées. Ces deux conditions, qui constituent le cœur du mécanisme de l’accord tacite, ont été précisées par une série de décisions récentes.
Le tribunal judiciaire de Marseille, dans un jugement du 3 décembre 2025, a rappelé que « l’absence d’observations de la part de l’organisme effectuant le contrôle ne peut valoir accord tacite que si ce dernier a eu l’occasion, au vu de l’ensemble des documents consultés, de se prononcer en toute connaissance de cause sur ces éléments » [[ TJ Marseille, 3 déc. 2025, n° 19/05171, https://www.courdecassation.fr/decision/6945d91575782d5f06d43e4d. ]]. En d’autres termes, il ne suffit pas que l’organisme n’ait rien dit ; encore faut-il qu’il ait été mis en mesure de parler, c’est-à-dire qu’il ait disposé de tous les éléments nécessaires à l’appréciation de la régularité de la pratique litigieuse.
La cour d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 15 janvier 2026, a renchéri en précisant que « pour ce faire, le cotisant doit établir par tous moyens que l’URSSAF, lors du précédent contrôle, avait les moyens de se prononcer en toute connaissance de cause » [[ CA Bordeaux, 15 janv. 2026, n° 24/01362, https://www.courdecassation.fr/decision/696a7d5dcdc6046d478e6cba. ]]. Il s’agit là d’une règle de preuve essentielle : la charge de démontrer que l’organisme de recouvrement a examiné les éléments en cause incombe au cotisant qui se prévaut de l’accord tacite. A cet égard, la simple circonstance qu’un document comptable figurait parmi les pièces consultées lors du précédent contrôle ne suffit pas ; encore faut-il établir que l’inspecteur du recouvrement a effectivement porté son attention sur la pratique litigieuse.
De surcroît, le tribunal judiciaire de Paris a jugé, le 28 octobre 2025, qu’« il ne peut y avoir décision implicite d’admission de pratique par suite de l’absence de redressement ou d’observations dans la lettre d’observations dès lors que l’organisme de recouvrement a eu les moyens de se prononcer en toute connaissance de cause » [[ TJ Paris, 28 oct. 2025, n° 23/02966, https://www.courdecassation.fr/decision/6904866882c7820b7f264c1b. ]]. Cette formulation, d’apparence tautologique, traduit en réalité l’exigence d’une analyse concrète, document par document, de ce que l’inspecteur a effectivement examiné. Ainsi, il a été jugé qu’une observation pour l’avenir portant sur un point général ne vaut pas admission de la pratique pour le passé, dès lors qu’elle ne traduit pas un examen circonstancié de la situation particulière du cotisant.
En outre, le tribunal judiciaire de Marseille a rappelé, le 26 novembre 2025, que le redressement ne peut porter sur des éléments ayant fait l’objet d’un précédent contrôle sans observations, mais a rejeté le moyen au motif que l’inspecteur du recouvrement, lors du précédent contrôle en 2016, n’avait pas disposé de l’ensemble des documents nécessaires pour se prononcer en toute connaissance de cause sur les contrats de prévoyance litigieux [[ TJ Marseille, 26 nov. 2025, n° 20/01467, https://www.courdecassation.fr/decision/6947137575782d5f060d9943. ]]. Il ne suffit donc pas que l’URSSAF ait procédé à un contrôle antérieur : encore faut-il que ce contrôle ait porté, de manière effective, sur les éléments litigieux. La preuve contraire est difficile à rapporter pour le cotisant, tenu de démontrer que l’inspecteur a examiné les pièces comptables ou contractuelles déterminantes, ce qui supposerait presque de reconstituer le dossier de contrôle de l’époque.
B. La permanence des circonstances de droit et de fait
La seconde condition de l’accord tacite, qui donne lieu à un contentieux tout aussi abondant, est la permanence des circonstances de droit et de fait. La cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 5 février 2025, a eu l’occasion de préciser que « l’absence d’observations de l’URSSAF lors d’un contrôle peut valoir accord tacite en faveur des pratiques examinées et faire obstacle à un redressement lors d’un contrôle postérieur », à condition que « la pratique en cause était identique sur les deux contrôles et n’a, à l’époque, pas été contestée par l’URSSAF » [[ CA Rennes, 5 fév. 2025, n° 21/07420, https://www.courdecassation.fr/decision/67a6f4840f05e22374353319. ]].
Cette exigence d’identité des circonstances est interprétée restrictivement par les juridictions. La cour d’appel de Poitiers a eu à connaître d’un litige dans lequel le cotisant invoquait un précédent contrôle opéré par l’URSSAF en 2018, au titre des exercices 2015 et 2016, au cours duquel la pratique litigieuse n’avait fait l’objet d’aucune observation. Pour écarter l’accord tacite, la cour a relevé que si la pratique était identique, « l’URSSAF avait les moyens d’identifier la pratique du GIE lors de ce contrôle », ce qui n’était pas suffisamment établi en l’espèce [[ CA Poitiers, 2 oct. 2025, n° 24/02242, https://www.courdecassation.fr/decision/68df5a2e21a269c1272039b6. ]].
Par ailleurs, la jurisprudence retient que le moindre changement dans l’environnement juridique ou factuel de l’entreprise suffit à écarter l’accord tacite. Une modification de la convention collective applicable, un changement du taux de cotisation ou une évolution de la doctrine administrative de l’URSSAF constitue une circonstance de droit nouvelle faisant obstacle à l’opposabilité de l’accord tacite antérieur. De même, une modification de l’organisation interne de l’entreprise, de ses effectifs ou de la nature de ses activités est de nature à caractériser un changement des circonstances de fait.
Le tribunal judiciaire de Lille, dans un jugement du 16 décembre 2025, a précisé qu’une observation pour l’avenir ne vaut pas admission de pratique et que la société ne pouvait se prévaloir d’une décision implicite préalable alors que l’URSSAF n’avait examiné précédemment qu’un aspect limité de la pratique litigieuse [[ TJ Lille, 16 déc. 2025, n° 23/02327, https://www.courdecassation.fr/decision/6952d43675782d5f062bcbd5. ]]. En l’occurrence, l’URSSAF avait examiné en 2014 les indemnités de grand déplacement mais n’avait pas eu l’occasion de se prononcer sur les indemnités de petit déplacement, de sorte que l’accord tacite ne pouvait jouer pour ces dernières.
La Cour de cassation elle-même, par un attendu de principe inséré dans l’arrêt du 4 décembre 2025, a rappelé que « si, à l’occasion d’un contrôle d’assiette, l’organisme de sécurité sociale ne peut modifier rétroactivement la décision prise à l’égard du cotisant en revenant pour le passé sur les pratiques ayant fait l’objet d’un contrôle sans observations de sa part ou ayant donné lieu à une décision expresse, l’acceptation avec réserve d’une demande de remboursement de cotisations par cet organisme ne produit pas les effets d’un contrôle des bases de cotisations » [[ Cass. 2e civ., 4 déc. 2025, n° 23-18.086, précité. ]]. Ce faisant, la Cour trace une ligne de partage essentielle : le contrôle sans observations et la décision expresse lient l’URSSAF ; le remboursement avec réserve ne la lie pas.
Dès lors, le cotisant qui entend se prévaloir d’un accord tacite doit démontrer, cumulativement, que l’organisme de recouvrement a eu l’occasion de se prononcer en toute connaissance de cause sur la pratique litigieuse, que les circonstances de droit et de fait au regard desquelles cette pratique a été examinée sont demeurées inchangées, et que le contrôle antérieur portait effectivement sur les mêmes éléments que ceux faisant l’objet du redressement contesté. A défaut de rapporter cette triple preuve, le cotisant ne peut utilement opposer à l’URSSAF l’autorité d’un précédent contrôle.
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Conclusion
L’arrêt rendu par la deuxième chambre civile de la Cour de cassation le 4 décembre 2025 constitue une contribution majeure à la détermination de l’autorité attachée aux décisions rendues par l’URSSAF. En distinguant rigoureusement la demande de remboursement du rescrit social, d’une part, et le remboursement du contrôle d’assiette, d’autre part, la Cour rappelle que la sécurité juridique du cotisant ne saurait être acquise que par la mise en œuvre des procédures appropriées. Le rescrit social, prévu à l’article L. 243-6-3 du Code de la sécurité sociale, demeure l’instrument privilégié de sécurisation des pratiques, à condition d’être sollicité préalablement au paiement des cotisations et non rétrospectivement. L’accord tacite, quant à lui, constitue une garantie effective mais dont les conditions de mise en œuvre sont strictement encadrées par la jurisprudence. Le cotisant confronté à un contrôle URSSAF ne saurait donc se reposer sur le souvenir d’un remboursement ancien ou d’un contrôle antérieur silencieux pour écarter un redressement. Il lui appartient, au contraire, d’anticiper les risques de requalification en sollicitant, en amont, une prise de position formelle de l’organisme de recouvrement dans le cadre du rescrit social. Cette exigence de proactivité, qui peut paraître rigoureuse, est la contrepartie d’un système dans lequel l’URSSAF, chargée d’une mission de contrôle et de recouvrement au service de la collectivité, ne saurait être liée par des décisions implicites fondées sur un examen incomplet de la situation du cotisant.
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