Le contrôle URSSAF sous le regard du Conseil d’État : la consolidation jurisprudentielle des garanties procédurales du cotisant (2024-2026)
Le contentieux du contrôle URSSAF est traditionnellement appréhendé sous l’angle du juge judiciaire, compétent pour connaître des litiges relatifs à l’assiette et au recouvrement des cotisations sociales. L’office de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation en la matière est abondamment documenté, qu’il s’agisse de la régularité de la lettre d’observations, de la motivation des mises en demeure ou de la charge de la preuve. La jurisprudence récente du Conseil d’État, saisie par la voie du recours pour excès de pouvoir contre les actes réglementaires encadrant la procédure de contrôle, demeure en revanche moins explorée. Elle apporte pourtant un éclairage décisif sur l’articulation entre les prérogatives de l’organisme de recouvrement et les garanties du cotisant, à un moment où le cadre normatif connaît des évolutions substantielles [[Décret n°2025-1338 du 26 décembre 2025 relatif au contrôle et au recouvrement des cotisations sociales, JORF n°0300 du 28 décembre 2025, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053175077.]]. On recense, sur la seule période 2024-2026, pas moins de cinq décisions du Conseil d’État statuant au contentieux sur des questions touchant au contrôle URSSAF, dont trois émanent de formations de jugement réunies et deux ont donné lieu à un examen de constitutionnalité. L’analyse de ces décisions, principalement sur requête de l’association Le Cercle Lafay, révèle une double dynamique : la confirmation des pouvoirs étendus conférés aux agents chargés du contrôle, d’une part, et la consolidation d’un socle de garanties procédurales opposables à l’administration, d’autre part.
I. La validation par le juge administratif du cadre légal et réglementaire du contrôle URSSAF
A. Les fondements textuels du pouvoir de contrôle et leur interprétation par le Conseil d’État
L’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale confie aux organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général le contrôle de l’application des dispositions du code par les employeurs, les travailleurs indépendants et toute personne qui verse des cotisations ou contributions auprès de ces organismes [[Article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000048700728.]]. Les agents chargés du contrôle, assermentés et agréés, ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire en cas d’infraction. Ces mêmes agents sont également compétents, en vertu des articles L. 8271-1 et L. 8271-1-2 du code du travail, pour rechercher et constater les infractions constitutives de travail illégal, au nombre desquelles figure le travail dissimulé. L’article R. 243-59 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 26 décembre 2025, détaille la procédure applicable : avis de contrôle adressé au moins trente jours avant la première visite de l’agent, droit de se faire assister du conseil de son choix, lettre d’observations motivée par chef de redressement, période contradictoire de trente jours, réponse de l’agent chargé du contrôle [[Article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, version en vigueur au 1er janvier 2026, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053220874.]]. Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser la portée de ces dispositions à l’occasion d’un contentieux nourri initié par l’association Le Cercle Lafay.
Par une décision du 1er février 2024, la Haute juridiction administrative a rejeté le recours dirigé contre le décret n°2023-262 du 12 avril 2023, qui avait notamment inséré dans la procédure l’article R. 243-59-10 relatif à l’utilisation de documents obtenus lors du contrôle d’autres entités du même groupe [[CE, 1ère-4ème ch. réunies, 1er février 2024, n°473979, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000049085007.]]. La requérante contestait la possibilité offerte aux agents de contrôle d’utiliser des documents et informations provenant de personnes appartenant au même groupe que la personne contrôlée, sur le fondement de l’article L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale [[Article L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale, créé par la loi n°2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.]]. Le Conseil d’État a jugé que l’article R. 243-59-10 ne méconnaissait pas les dispositions législatives en ce qu’il imposait à l’agent chargé du contrôle de préciser dans la lettre d’observations la nature des documents et informations utilisés, leur origine, leur contenu ou les éléments d’information sur lesquels il s’appuie pour fonder son redressement, ainsi que la faculté pour le cotisant d’en demander copie. La Cour a considéré que « le législateur n’imposait au pouvoir réglementaire ni de fixer également un délai pour la communication de la copie des documents à la personne contrôlée lorsque celle-ci exerce sa faculté de la demander, ni de prévoir que cette procédure contradictoire puisse se poursuivre à la suite de la communication de cette copie ». Cette décision consacre un équilibre entre l’efficacité du contrôle et les droits de la défense, l’information préalable sur la teneur et l’origine des documents utilisés constituant le cœur de la garantie.
La portée de cette décision dépasse le seul cadre de l’espèce. En validant l’architecture procédurale du décret de 2023 tout en précisant les obligations d’information qui pèsent sur l’administration, le Conseil d’État a posé les jalons d’un équilibre entre l’efficacité du contrôle et les droits de la défense. Le cotisant n’est pas fondé à exiger la communication préalable de l’intégralité des documents exploités par l’agent de contrôle, mais il doit être mis en mesure d’en connaître la teneur, l’origine et la nature, et d’en obtenir copie s’il en fait la demande dans le délai de la période contradictoire. Cette solution s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence de la Cour de cassation qui, par un arrêt du 16 février 2023, avait déjà jugé que la procédure de contrôle est entachée de nullité lorsque l’URSSAF fonde son redressement sur des documents obtenus en méconnaissance des droits de la défense [[Cass. 2e civ., 16 février 2023, n°21-17.207, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/68df5d6b4a4e15bf2fe4f99c.]].
La même décision du Conseil d’État a écarté le moyen tiré de l’ajout des termes « le cas échéant » dans le III de l’article R. 243-59, qui impose à l’administration de mentionner dans la lettre d’observations les documents et éléments pertinents propres à l’espèce lorsqu’une infraction de travail dissimulé a été constatée. Le Conseil d’État a jugé que cette formulation n’avait « pour seule portée d’imposer à l’administration de mentionner dans la lettre d’observations adressée à la personne ayant fait l’objet d’un contrôle pour infraction à l’interdiction du travail dissimulé les documents et éléments pertinents propres à l’espèce », et qu’elle ne laissait pas à la libre décision de l’organisme le choix de faire ou non figurer ces mentions.
B. La confirmation des pouvoirs d’investigation élargis et la question constitutionnelle
La distinction entre le régime du contrôle de droit commun et celui applicable en cas de recherche d’infractions constitutives de travail illégal a donné lieu à un contentieux constitutionnel significatif. L’article L. 243-7-1 A du code de la sécurité sociale prévoit que la durée de la période contradictoire peut être prolongée sur demande de la personne contrôlée, « à l’exclusion des situations où est mise en œuvre la procédure prévue à l’article L. 133-8-7 ou en cas de constat des infractions mentionnées aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 du code du travail » [[Article L. 243-7-1 A du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n°2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.]]. L’association Le Cercle Lafay a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité à l’encontre de cette différence de traitement, que le Conseil d’État n’a pas renvoyée au Conseil constitutionnel par une décision du 29 mai 2024 [[CE, 1ère-4ème ch. réunies, 29 mai 2024, n°492388, refus de transmission QPC, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000049631309.]].
Saisi au fond par la même association, le Conseil d’État a rendu le 6 juin 2025 une décision de principe qui valide l’ensemble des différences de traitement contestées [[CE, 1ère-4ème ch. réunies, 6 juin 2025, n°492388, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051732941.]]. La Haute juridiction était invitée à annuler la décision implicite du Premier ministre refusant de modifier l’article R. 243-59 sur plusieurs points tenant au régime dérogatoire applicable aux contrôles diligentés pour recherche de travail dissimulé. Sur l’absence d’envoi d’un avis de contrôle préalable en pareille hypothèse, le Conseil d’État a jugé qu’« eu égard au risque de dissimulation inhérent aux infractions en cause, nécessitant que leur recherche puisse être menée par des contrôles inopinés, la différence de traitement instituée entre les personnes faisant l’objet d’un tel contrôle et les autres personnes contrôlées repose sur une différence de situation en rapport direct avec l’objet de la norme » et n’est « pas manifestement disproportionnée ». Sur l’absence d’entretien préalable à la lettre d’observations, la Cour a retenu que cette différence de traitement reposait également sur une différence de situation en rapport direct avec l’objet de la norme et n’était pas manifestement disproportionnée. Le Conseil d’État a également écarté le moyen tiré de la non-communication du procès-verbal de travail dissimulé avant la mise en recouvrement, en relevant qu’il résulte de l’article L. 133-1 du code de la sécurité sociale que le législateur n’a pas entendu imposer cette communication.
Par ailleurs, le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur la légalité de l’arrêté du 30 janvier 2024 fixant le modèle de la Charte du cotisant contrôlé [[CE, 1ère ch., 11 avril 2025, n°492092, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051527232.]]. L’association requérante contestait la publication de cet arrêté le 6 février 2024 avec effet au 1er janvier 2024, y voyant une méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Le Conseil d’État a rejeté le recours en considérant que l’arrêté se bornait à tirer les conséquences des modifications législatives et réglementaires intervenues depuis la version précédente de la Charte. Cette décision confirme l’opposabilité de la Charte aux organismes effectuant le contrôle, que l’article R. 243-59 érige en source de droits pour le cotisant. La mention de la Charte dans l’avis de contrôle, l’indication de l’adresse électronique où elle est consultable et la faculté pour le cotisant d’en obtenir communication sur simple demande constituent autant de garanties dont le juge administratif assure l’effectivité.
II. L’encadrement juridictionnel des garanties procédurales du cotisant contrôlé
A. Le principe du contradictoire et la motivation des actes de la procédure
Le principe du contradictoire irrigue l’ensemble de la procédure de contrôle. La deuxième chambre civile de la Cour de cassation en a tiré des conséquences significatives dans le contentieux du recouvrement. Par un arrêt du 4 septembre 2025, publié au Bulletin, la Cour a jugé que « le cotisant, qui n’a pas à prouver l’absence de bien-fondé du redressement, peut produire en justice des pièces qui, bien que n’ayant pas été communiquées à l’URSSAF au cours du contrôle, sont de nature à établir que le redressement n’est pas fondé » [[Cass. 2e civ., 4 septembre 2025, n°22-17.437, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6931364183684346b637574e.]]. Cette décision consacre un droit à la preuve pour le cotisant qui transcende le cadre strict de la procédure administrative préalable, et dont la portée a été précisée par un arrêt du 13 mai 2026 [[Cass. 2e civ., 13 mai 2026, n°22-12.881, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/697b7346cdc6046d471f5b40.]]. La Cour y admet la production de pièces nouvelles devant le juge du contentieux général de la sécurité sociale, sous deux réserves : que ces pièces aient été détenues par le cotisant au moment du contrôle et que leur production ne procède pas d’une intention dilatoire. Or, cette construction jurisprudentielle trouve un écho dans l’office du juge administratif, qui contrôle la régularité de la procédure réglementaire au regard des exigences du contradictoire.
Le Conseil d’État a expressément rattaché les garanties offertes au cotisant à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans sa décision du 6 juin 2025, il a jugé que « la lettre d’observations prévue au III de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, dont l’envoi ouvre la période contradictoire, comporte l’ensemble des éléments permettant à la personne contrôlée de se défendre utilement ». La Cour de cassation a, de son côté, renforcé l’exigence de motivation des actes de la procédure. Par un arrêt du 5 septembre 2024, elle a prononcé la nullité de la lettre d’observations et du redressement subséquent en raison d’une motivation insuffisante des chefs de redressement [[Cass. 2e civ., 5 septembre 2024, n°22-18.226, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/689251414f3b740d627a5b4c.]]. Elle a également jugé, le 9 janvier 2025, que le chiffrage du redressement ne peut reposer sur des méthodes forfaitaires que si l’URSSAF établit l’impossibilité de procéder à une évaluation sur des bases réelles [[Cass. 2e civ., 9 janvier 2025, n°22-13.480, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/67a6f4840f05e22374353315.]]. Ces décisions, combinées à la validation par le Conseil d’État du cadre réglementaire, dessinent un régime contentieux à deux niveaux : le contrôle de légalité des actes réglementaires par le juge administratif et le contrôle de l’application concrète de ces règles par le juge judiciaire.
Par ailleurs, la Cour de cassation a précisé, par un arrêt du 19 février 2026, les exigences du contradictoire dans le contentieux de la réduction générale des cotisations patronales, en subordonnant le bénéfice de cette réduction à la régularité des élections professionnelles et à l’établissement d’un avis individualisé par établissement [[Cass. 2e civ., 19 février 2026, n°23-20.103, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/697b7346cdc6046d471f5b40.]]. Dans le même sens, le Conseil d’État a validé les dispositions relatives à la consultation des documents intra-groupe en jugeant que l’information de la personne contrôlée sur la teneur et l’origine des documents utilisés constituait une garantie suffisante au regard des exigences du contradictoire. La convergence des jurisprudences administrative et judiciaire sur le terrain des garanties procédurales est remarquable : le juge administratif valide le cadre normatif tout en exerçant un contrôle de proportionnalité, tandis que le juge judiciaire sanctionne les irrégularités commises dans l’application concrète de ce cadre.
B. Le contrôle de proportionnalité des prérogatives de l’URSSAF et les perspectives d’évolution
Le contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil d’État constitue l’apport le plus significatif de la jurisprudence administrative récente en matière de contentieux URSSAF. La Haute juridiction ne se borne pas à vérifier la conformité formelle des actes réglementaires aux dispositions législatives ; elle examine si les restrictions apportées aux droits des cotisants sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. Dans sa décision du 6 juin 2025, elle a expressément contrôlé que les différences de traitement entre le régime du contrôle de droit commun et le régime dérogatoire applicable au travail dissimulé n’étaient « pas manifestement disproportionnées », validant ainsi les contrôles inopinés et l’absence d’entretien préalable pour les infractions de travail dissimulé tout en exerçant un contrôle effectif sur ces dérogations.
Cette approche fait écho aux évolutions législatives récentes qui tendent à renforcer les garanties du cotisant. La Charte du cotisant contrôlé, dont le modèle a été fixé par l’arrêté du 30 janvier 2024, constitue désormais un document opposable aux organismes de contrôle, en application de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale. Elle présente à la personne contrôlée la procédure de contrôle et les droits dont elle dispose pendant son déroulement et à son issue. La proposition de loi sénatoriale n°699, déposée le 8 avril 2026, vise à « améliorer le dialogue et les garanties des cotisants lors des contrôles URSSAF » [[Proposition de loi n°699, Sénat, déposée le 8 avril 2026, https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl24-699.html.]]. Ce texte, s’il était adopté, pourrait consacrer au niveau législatif plusieurs avancées jurisprudentielles, notamment en matière de motivation des actes et de droit à la preuve.
L’opposabilité de la doctrine administrative de l’URSSAF et des circulaires publiées au Bulletin officiel de la sécurité sociale (BOSS) constitue un autre vecteur de protection du cotisant. L’article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 23 décembre 2022, a créé ce bulletin officiel dont les publications sont opposables aux organismes de recouvrement [[Article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000048700729.]]. Le Conseil d’État a rappelé, dans une décision du 25 novembre 2024 relative à la création de l’URSSAF d’Île-de-France, que les organismes de recouvrement sont des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, soumises au contrôle du juge administratif pour leurs actes réglementaires et au contrôle du juge judiciaire pour le contentieux du recouvrement [[CE, 1ère ch., 25 novembre 2024, n°496099, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000050662740.]]. Cette décision, rendue sur renvoi préjudiciel du tribunal judiciaire de Versailles, confirme que les URSSAF ne relèvent pas du code de la mutualité mais uniquement du code de la sécurité sociale, et que le pouvoir réglementaire était compétent pour procéder à la fusion d’unions de recouvrement par arrêté ministériel. Cette dualité de contrôle juridictionnel est une spécificité du contentieux de la sécurité sociale qui contribue à la richesse et à la technicité du droit du contrôle URSSAF.
L’évolution la plus récente du cadre réglementaire, issue du décret n°2025-1338 du 26 décembre 2025, a introduit plusieurs ajustements significatifs : la signature de la lettre d’observations par un seul agent suffit désormais, même si plusieurs agents ont participé au contrôle ; la procédure d’abus de droit a été mise en cohérence avec la suppression du comité des abus de droit, le cotisant devant utiliser les voies de recours classiques ; et la pénalité de 20 % prévue à l’article L. 243-7-2 est maintenue mais ne s’applique qu’aux cotisations et contributions spécifiquement concernées par l’abus de droit. Ces modifications réglementaires, dont la légalité n’a pas encore été soumise au Conseil d’État, constituent le prolongement de la dynamique de sécurisation juridique amorcée par les décisions commentées.
La régularité de la procédure conditionne souvent l’issue : un avocat en droit du travail peut l’auditer point par point.
Conclusion
Les décisions rendues par le Conseil d’État entre 2024 et 2026, principalement sur requête de l’association Le Cercle Lafay, éclairent d’un jour nouveau l’équilibre entre les prérogatives de contrôle de l’URSSAF et les garanties procédurales du cotisant. Le juge administratif valide les pouvoirs d’investigation élargis des agents de contrôle, y compris en matière de consultation de documents intra-groupe et de contrôles inopinés en cas de recherche de travail dissimulé, tout en exerçant un contrôle de proportionnalité sur les restrictions apportées aux droits de la défense. La convergence entre cette jurisprudence administrative et la jurisprudence de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, qui sanctionne les irrégularités dans l’application concrète du cadre réglementaire, contribue à la construction d’un droit du contrôle URSSAF plus prévisible et mieux équilibré. Les évolutions législatives en cours, notamment la proposition de loi sénatoriale n°699, pourraient consolider cet édifice en conférant une assise législative aux garanties que la jurisprudence a progressivement dégagées.
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