L’autorisation d’occupation temporaire du domaine public ne confère pas un droit privatif sur la dépendance occupée. Elle reste précaire, révocable et personnelle. Le commerçant titulaire ne peut se prévaloir des garanties du statut des baux commerciaux. Cette règle conditionne toute la stratégie contentieuse devant le juge administratif.

Code général de la propriété des personnes publiques, article L. 2122-1 : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous. »

Code général de la propriété des personnes publiques, article R. 2122-1 : « L’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d’une décision unilatérale ou d’une convention. »

La cour administrative d’appel de Paris a confirmé ce principe pour les terrasses parisiennes. Le commerçant ne dispose d’aucun droit acquis au maintien ou au renouvellement de son AOT.

CAA Paris, 1re ch., 29 octobre 2019, n° 18PA02627 : « Les autorisations privatives d’occupation de ce domaine, telles que les autorisations d’implantation de terrasses ou leur renouvellement, ne constituent pas un droit pour les demandeurs ou leur titulaire. »

Art. L. 2122-1 CG3PArt. R. 2122-1 CG3PCAA Paris, 29 oct. 2019, n° 18PA02627

Le refus d’AOT vise la demande initiale rejetée par la commune. Le retrait porte sur une AOT en cours, supprimée avant son terme. Le non-renouvellement intervient à l’expiration normale du titre. Chacun obéit à un régime contentieux propre et appelle un calendrier différent.

Pour les terrasses parisiennes, le règlement des étalages et terrasses de la Ville de Paris du 6 mai 2011 organise la reconduction tacite annuelle. Une décision expresse de non-renouvellement est néanmoins admise par le juge administratif.

CAA Paris, 1re ch., 29 octobre 2019, n° 18PA02627 : « L’article DG 3 du règlement des étalages et des terrasses […] dispose : « Les autorisations régies par le présent règlement constituent des occupations du domaine public accordées à titre temporaire, précaire et révocable. Elles peuvent, en conséquence, être supprimées, en cas de non-respect par leur bénéficiaire, ou pour des motifs d’intérêt général ». »

Règl. Paris 6 mai 2011CAA Paris, 29 oct. 2019, n° 18PA02627

Le juge administratif retient une lecture stricte du droit positif. Aucun texte ne subordonne le non-renouvellement à la démonstration d’un comportement fautif du titulaire. La commune peut donc refuser le renouvellement pour de simples raisons d’intérêt général tirées de l’occupation du domaine public.

CAA Paris, 1re ch., 29 octobre 2019, n° 18PA02627 : « Aucun des principes et textes rappelés aux points 2 et 3 ci-dessus ne subordonnant le non-renouvellement d’une autorisation d’occupation du domaine public à l’existence d’infractions répétées. »

Cette règle limite drastiquement les chances d’obtenir l’annulation pour insuffisance de motivation, dès lors que l’administration invoque un motif d’intérêt général identifiable. La défense doit alors se concentrer sur le détournement de procédure ou l’erreur manifeste d’appréciation.

CAA Paris, 29 oct. 2019, n° 18PA02627

L’administration parisienne motive le retrait ou le non-renouvellement par plusieurs catégories de faits récurrents. Occupation excédentaire de la zone autorisée, abandon de détritus, installations gênant la circulation des piétons, mobilier non conforme au règlement, infractions répétées au tapage nocturne. La cour administrative d’appel de Paris admet la combinaison de ces motifs.

CAA Paris, 1re ch., 29 octobre 2019, n° 18PA02627 : « L’arrêté de non-renouvellement attaqué est fondé sur l’existence de plusieurs verbalisations pour infractions aux règlements municipaux […] pour occupation excédentaire du domaine public et […] pour abandon de détritus et présence d’installations gênant le passage sur la voie publique. »

L’avocat doit alors contester chaque grief un par un, en produisant les pièces de relaxe ou de classement sans suite, et en isolant les faits non établis. La pluralité des motifs autorise toutefois la commune à maintenir sa décision si un seul motif suffit.

CAA Paris, 29 oct. 2019, n° 18PA02627

Le commerçant dispose de deux mois pour saisir le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de retrait, de non-renouvellement ou de refus. Le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative permet, parallèlement, d’obtenir la suspension de l’arrêté en cas d’urgence et de moyen sérieux.

L’urgence se démontre généralement par la perte immédiate du chiffre d’affaires lié à la terrasse, particulièrement en haute saison estivale. La perte d’une part substantielle des recettes journalières constitue, pour le restaurateur, un préjudice grave et immédiat justifiant la suspension.

Art. L. 521-1 CJAArt. R. 421-1 CJA

L’illégalité de la décision constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la personne publique. Le commerçant doit néanmoins établir un préjudice direct et certain, en lien de causalité avec cette faute. La charge de la preuve lui incombe entièrement.

CAA Paris, 1re ch., 10 décembre 2020, n° 19PA01937 : « L’illégalité de cette décision constituant une faute de nature à engager la responsabilité de la Ville de Paris, la société requérante est en droit d’obtenir réparation du préjudice résultant de cette illégalité fautive, s’il est direct et certain. »

CAA Paris, 10 déc. 2020, n° 19PA01937

Le juge administratif refuse l’indemnisation calée sur le chiffre d’affaires théorique de la terrasse. Le préjudice indemnisable correspond à la marge bénéficiaire perdue, déduction faite des charges d’exploitation. La méthode classique du calcul fondé sur le panier moyen et le taux de fréquentation est rejetée si elle ne tient pas compte des charges propres à la terrasse.

CAA Paris, 1re ch., 10 décembre 2020, n° 19PA01937 : « Le préjudice commercial indemnisable du fait de l’illégalité fautive d’une décision de refus d’occupation du domaine public est le manque à gagner constitué par une perte de bénéfice. »

Un commerce déficitaire ne peut donc pas, en principe, se prévaloir d’un manque à gagner. La cour administrative d’appel de Paris a refusé l’indemnisation d’un restaurateur dont l’exploitation restait déficitaire sur les exercices litigieux.

CAA Paris, 10 déc. 2020, n° 19PA01937

L’évaluation du préjudice repose sur les comptes de résultat, les bilans, les déclarations TVA, et toute pièce permettant d’isoler la part attribuable à la terrasse. La méthode probatoire exige une analyse comptable rigoureuse, souvent appuyée d’un expert-comptable. Le juge administratif peut, à défaut, exercer son pouvoir d’instruction pour obtenir ces pièces.

Il appartient au commerçant de démontrer, par des éléments concrets, que la marge bénéficiaire de la terrasse, calculée par référence à un volume d’affaires identifié, aurait permis un résultat positif net de charges. Le calcul théorique sans assise comptable est systématiquement écarté.

CAA Paris, 10 déc. 2020, n° 19PA01937

La société commerciale ne peut pas demander, pour son propre compte, l’indemnisation du préjudice moral subi par son dirigeant ou ses associés. La distinction des personnes juridiques s’impose ici comme une règle de recevabilité. Le dirigeant qui souhaite obtenir l’indemnisation de son préjudice moral propre doit agir en son nom personnel.

CAA Paris, 1re ch., 10 décembre 2020, n° 19PA01937 : « La société PetP ne peut utilement invoquer le préjudice moral qu’auraient subi ses dirigeants et leurs associés, qui sont des personnes distinctes. »

La cour administrative d’appel de Lyon a également rappelé la difficulté de rapporter la preuve du préjudice moral consécutif à un retrait d’AOT, même illégal et annulé par le juge administratif.

CAA Lyon, 4e ch., 18 avril 2024, n° 23LY01312 : « En l’absence d’autres éléments apportés en appel qui tendraient à établir un lien de causalité entre le retrait de l’autorisation domaniale et les difficultés personnelles du gérant de ladite société, il y a lieu d’écarter ce chef de préjudice. »

CAA Paris, 10 déc. 2020, n° 19PA01937CAA Lyon, 18 avr. 2024, n° 23LY01312

L’obtention de l’annulation de l’arrêté de retrait ne garantit aucune indemnisation. Le commerçant doit engager une seconde procédure, indemnitaire, en démontrant la faute, le préjudice et le lien de causalité. La cour administrative d’appel de Lyon a confirmé le rejet d’une demande indemnitaire de 900 000 euros malgré l’annulation préalable du retrait par le tribunal administratif.

CAA Lyon, 4e ch., 18 avril 2024, n° 23LY01312 : « Saisi par cette dernière et par son associé unique, M. A…, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision par jugement du 1er décembre 2015, devenu définitif. […] M. A… et la SAS O’Pti Délices ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. »

Cette dissociation entre le contentieux de l’annulation et celui de l’indemnisation impose une stratégie globale. Le contenu du dossier indemnitaire doit être préparé dès le recours pour excès de pouvoir.

CAA Lyon, 18 avr. 2024, n° 23LY01312

Le commerçant qui occupe le domaine public sans titre régulier, ou au-delà des limites autorisées, s’expose à un titre exécutoire émis par la commune pour récupérer la redevance d’occupation. Cette créance reste due, même si l’occupation a été tolérée par la mairie.

Le contentieux de la redevance, distinct du contentieux du retrait, se déroule devant le juge administratif. Le commerçant peut contester le titre exécutoire dans les deux mois de sa notification, en arguant notamment du caractère erroné de la base de calcul ou de l’application d’un tarif inadapté.

Art. L. 2125-1 CG3PArt. L. 2125-3 CG3P

Non. L’AOT reste précaire et révocable. Elle ne confère ni droit au renouvellement, ni propriété commerciale, ni indemnité d’éviction. Le commerçant ne peut pas se prévaloir des articles L. 145-1 et suivants du code de commerce sur le domaine public.

Deux mois à compter de la notification de l’arrêté de retrait. Recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Paris. Le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative peut être engagé parallèlement en cas d’urgence et de moyen sérieux.

L’illégalité de la décision ouvre droit à indemnisation, mais sous trois conditions cumulatives : faute, préjudice direct et certain, lien de causalité. Le préjudice commercial doit être calculé sur la marge bénéficiaire effective, pas sur le chiffre d’affaires théorique.

Oui. L’occupation sans titre constitue une occupation irrégulière du domaine public. La commune peut émettre un titre exécutoire pour récupérer la redevance correspondante et engager une action en expulsion devant le juge administratif. La présence des installations doit cesser au plus tard à la date d’expiration du titre.

La procédure contradictoire n’est pas obligatoire en matière de non-renouvellement, à la différence du retrait pour faute, qui implique le respect du contradictoire préalable. La cour administrative d’appel de Paris a précisé que la lettre annonçant le non-renouvellement n’avait pas à mentionner tous les griefs ultérieurement invoqués.

Le régime est identique. La précarité prévaut, malgré une exploitation parfois ancienne de plusieurs décennies. La cour administrative d’appel de Lyon a confirmé l’absence de droit acquis, y compris pour un kiosque exploité depuis 2009 sur le fondement d’un titre remontant à 1949.