Par une communication du 6 avril 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à s’interroger sur la compatibilité avec la Convention de l’expulsion d’un campement illicite. En l’espèce, plusieurs familles de ressortissants étrangers, comprenant de nombreux enfants, occupaient sans droit ni titre un terrain appartenant à une société de développement. Installées depuis plus de deux ans dans des abris de fortune, elles formaient une communauté d’environ cent trente personnes. Saisi par la société propriétaire, le juge des référés du tribunal de grande instance de Bobigny a, par une ordonnance du 17 décembre 2014, autorisé l’expulsion, considérant que l’occupation d’un espace non équipé et dépourvu des conditions d’hygiène et de sécurité élémentaires ne pouvait être légitimée par le droit au logement. Le juge a néanmoins qualifié les baraquements d’« habitation principale » et octroyé un délai de huit mois aux occupants, relevant que les dispositifs d’accompagnement social prévus par la circulaire du 26 août 2012 n’avaient pas été mis en œuvre. Un commandement de quitter les lieux ayant été délivré le 10 septembre 2015, le juge de l’exécution du même tribunal, constatant par un jugement du 27 octobre 2015 l’absence de solution de relogement, a accordé un délai supplémentaire de huit mois, expirant le 27 juin 2016. Le 28 juin 2016, les occupants ont saisi la Cour européenne d’une demande de mesure provisoire visant à suspendre l’expulsion. Après avoir sollicité des informations auprès du gouvernement défendeur, la Cour a indiqué, le 6 juillet 2016 à 12 h 35, de ne pas procéder à l’évacuation des requérants les plus vulnérables. L’expulsion a néanmoins eu lieu le même jour à 13 heures. Le gouvernement a par la suite fait état de propositions d’hébergement, conduisant la Cour à lever la mesure provisoire le 15 juillet 2016. Les requérants allèguent une violation de leur droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile, ainsi qu’une entrave à leur droit de recours individuel. La Cour était ainsi conduite à se demander si l’évacuation d’un lieu de vie précaire, sans proposition préalable de relogement adapté, constitue une ingérence disproportionnée dans le droit au respect du domicile garanti par l’article 8 de la Convention. Elle devait également déterminer si l’exécution d’une mesure d’expulsion en dépit d’une indication de la Cour au titre de l’article 39 de son règlement constitue une entrave à l’exercice efficace du droit de recours individuel protégé par l’article 34.
La communication de la Cour révèle une double interrogation portant, d’une part, sur la protection du domicile face à une mesure d’expulsion (I) et, d’autre part, sur le respect par l’État de ses obligations procédurales découlant de la Convention (II).
I. La protection conventionnelle du domicile à l’épreuve de l’expulsion d’un campement illicite
La Cour examine la conventionalité de l’expulsion au regard de l’article 8, ce qui la conduit à s’assurer que la notion de domicile est bien appliquée au campement (A) avant de contrôler la proportionnalité de l’ingérence que constitue l’évacuation (B).
A. La qualification de domicile reconnue au lieu de vie précaire
Pour que l’article 8 de la Convention soit applicable, le lieu de vie des requérants devait pouvoir être qualifié de « domicile ». En l’espèce, les occupants vivaient depuis plusieurs années dans des « baraquements de fortune » qui, bien qu’illégalement implantés et dépourvus de confort, constituaient leur unique lieu de résidence. La Cour européenne des droits de l’homme retient une conception large et autonome du domicile, indépendante des qualifications du droit interne, et fondée sur l’existence de liens suffisants et continus avec un lieu. Un campement, même précaire, peut ainsi constituer un domicile dès lors qu’il représente le foyer où une personne ou une famille a établi sa vie privée et familiale.
Cette approche est d’ailleurs partagée par les juridictions internes dans cette affaire. Le juge des référés a expressément considéré que « les baraques installées sur le terrain constituaient l’habitation principale des occupants ». C’est sur ce fondement qu’il leur a accordé les délais prévus par l’article L. 412-3 du code des procédures civiles d’exécution, reconnaissant implicitement la protection attachée à ce lieu de vie malgré son illégalité. En soulevant la question de la violation de l’article 8, la Cour confirme donc cette analyse et ancre le débat non sur la légalité de l’occupation, mais sur les conditions de sa cessation.
B. Le contrôle de la proportionnalité de l’évacuation
L’expulsion d’un domicile constitue une ingérence dans le droit garanti par l’article 8. Pour être conventionnelle, cette ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être nécessaire dans une société démocratique. En l’espèce, l’expulsion était fondée sur une décision de justice visant à protéger le droit de propriété du titulaire du terrain et à mettre fin à une situation d’insalubrité, objectifs légitimes. La question centrale posée par la Cour porte sur la nécessité et la proportionnalité de la mesure. Une expulsion, même légale, peut être jugée disproportionnée si elle n’est pas accompagnée de garanties procédurales suffisantes, notamment lorsque des personnes vulnérables sont concernées.
La Cour attache une importance particulière à la question du relogement. Les juridictions internes avaient elles-mêmes souligné la défaillance des autorités à cet égard, le juge des référés relevant que « n’avaient pas été proposées des solutions d’aide et d’accompagnement aux familles », et le juge de l’exécution prolongeant les délais au motif que les occupants n’avaient « pas bénéficié de solution de relogement malgré leurs démarches ». En demandant au gouvernement d’indiquer « les éventuelles solutions de relogement proposées à la requérante au moment de l’évacuation », la Cour cherche à vérifier si l’État a respecté son obligation de prendre en compte la vulnérabilité des occupants et de s’assurer que les conséquences de l’expulsion ne sont pas d’une gravité excessive. L’absence de proposition concrète et adaptée avant la mise à exécution de l’évacuation serait un indice fort du caractère disproportionné de l’ingérence.
II. L’effectivité du droit de recours individuel confrontée à l’action de l’État
La seconde question majeure soulevée par la Cour concerne le respect par l’État défendeur de ses obligations au titre de l’article 34 de la Convention, ce qui implique de rappeler la force obligatoire des mesures provisoires (A) et d’examiner les conséquences de leur non-respect apparent (B).
A. La force contraignante des mesures provisoires indiquées par la Cour
L’article 34 de la Convention garantit le droit de recours individuel et impose aux États de ne mettre aucun obstacle à son exercice efficace. Dans sa jurisprudence, notamment depuis l’arrêt *Mamatkulov et Askarov contre Turquie*, la Cour juge que le non-respect d’une mesure provisoire indiquée en vertu de l’article 39 de son règlement constitue une violation de l’article 34. Ces mesures, bien que qualifiées d’« indications », sont obligatoires pour l’État concerné. Elles visent à préserver la situation des requérants et l’objet même du litige, en particulier lorsqu’il existe un risque de préjudice irréparable.
En l’espèce, la Cour a indiqué au gouvernement, le 6 juillet 2016, « de ne pas évacuer du campement les requérants vulnérables ». Cette indication créait à la charge de l’État une obligation claire et immédiate de suspendre l’opération pour les personnes concernées, le temps que la Cour puisse examiner plus en détail les garanties offertes. Le caractère impératif de cette mesure ne laissait aucune marge d’appréciation à l’État quant à son exécution.
B. L’exécution de l’évacuation qualifiable d’entrave au droit de recours
Les faits exposés dans la requête sont particulièrement éloquents : la mesure provisoire a été notifiée à 12 h 35 et l’évacuation a débuté à 13 heures, soit moins d’une demi-heure plus tard. Même si, comme l’indique le gouvernement, « plus de la moitié des occupants avaient déjà spontanément quitté les lieux » et que des solutions d’hébergement ont été proposées après l’intervention des forces de l’ordre, l’exécution de l’évacuation des personnes visées par la mesure provisoire alors que celle-ci était en vigueur constitue, en soi, un manquement.
En interrogeant les parties sur l’existence d’une « entrave par l’État à l’exercice efficace du droit de recours individuel », la Cour invite le gouvernement à justifier son action. Le fait que la mesure ait été levée neuf jours plus tard, après la production de renseignements sur le relogement, ne saurait effacer rétroactivement le non-respect initial de l’indication. Cette question signale que la Cour prend très au sérieux toute action susceptible de rendre son propre contrôle inopérant et de vider le droit de recours de sa substance, même de manière temporaire. La rapidité de l’intervention des autorités après la notification de la mesure pourrait ainsi être interprétée comme une volonté de créer une situation de fait accompli, entravant l’examen de la requête dans des conditions satisfaisantes.