Par un arrêt rendu dans l’affaire C-309/96, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé les limites de sa compétence en matière de protection des droits fondamentaux. En l’espèce, un propriétaire d’une entreprise agricole s’est vu refuser l’autorisation d’implanter un verger sur une partie de ses terres. Ce refus était fondé sur une loi régionale italienne ayant créé un parc naturel et archéologique, et imposant de ce fait d’importantes restrictions aux activités agricoles et de construction dans le périmètre concerné. Le propriétaire estimait que ces mesures constituaient une expropriation de fait sans indemnisation, en violation de ses droits fondamentaux.
Saisi du litige, le juge national a adressé à la Cour de justice deux questions préjudicielles. Il demandait si une telle réglementation nationale, en substance expropriatrice et sans indemnité, portait atteinte aux droits fondamentaux de propriété, d’entreprise et d’égalité. Il interrogeait également la Cour sur la compatibilité de ces mesures avec le principe de non-discrimination énoncé à l’article 40, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, dans le cadre de la politique agricole commune. Le problème de droit soulevé ne portait donc pas directement sur la violation des droits, mais sur une question préalable et essentielle : la Cour est-elle compétente pour apprécier la conformité d’une réglementation nationale aux droits fondamentaux lorsque celle-ci ne semble pas s’inscrire dans le champ d’application du droit communautaire ?
À cette question, la Cour répond par la négative en se déclarant incompétente. Elle juge qu’une réglementation nationale instaurant un parc naturel et archéologique pour des motifs de protection de l’environnement et du patrimoine culturel, même si elle affecte indirectement une activité agricole, ne relève pas du droit communautaire. Par conséquent, l’examen de sa conformité avec les droits fondamentaux échappe à sa juridiction.
La décision de la Cour repose sur une distinction rigoureuse entre les situations relevant du droit communautaire et celles qui demeurent de la compétence exclusive des États membres. Il convient ainsi d’analyser la réaffirmation d’une compétence d’attribution conditionnant le contrôle des droits fondamentaux (I), avant d’examiner la portée de cette solution qui consacre une délimitation stricte des compétences (II).
I. La réaffirmation d’une compétence conditionnée par le champ d’application du droit communautaire
La Cour rappelle que la protection des droits fondamentaux est une mission qui lui incombe, mais elle précise aussitôt que cette mission est circonscrite au seul cadre du droit communautaire. Elle réitère ainsi un principe cardinal de son office (A), ce qui la conduit logiquement à exclure de son contrôle les situations qui, comme en l’espèce, sont jugées purement internes (B).
A. Le contrôle des droits fondamentaux comme principe inhérent à l’ordre juridique communautaire
Dans ses motifs, la Cour prend soin de rappeler avec force le socle de sa jurisprudence en matière de droits fondamentaux. Elle énonce que « les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect ». Pour ce faire, elle s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres et des instruments internationaux, parmi lesquels la Convention européenne des droits de l’homme revêt une « signification particulière ». Cette construction prétorienne a permis d’intégrer un catalogue de droits non écrits au sommet de la hiérarchie des normes communautaires, assurant ainsi qu’aucune mesure, qu’elle émane des institutions de la Communauté ou des États membres agissant dans le cadre du droit communautaire, ne puisse être admise si elle se révèle incompatible avec ces droits.
Cependant, ce pouvoir de contrôle, aussi fondamental soit-il, n’est pas absolu. La Cour le précise en rappelant que son intervention est strictement conditionnée. Elle souligne que « lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit communautaire, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d’interprétation nécessaires à l’appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux ». L’existence d’un lien de rattachement entre la mesure nationale contestée et le droit communautaire constitue donc le seuil déclenchant la compétence de la Cour.
B. L’exclusion des situations purement internes du contrôle de la Cour
La Cour applique ce critère à la situation d’espèce pour conclure à son incompétence. Elle constate que la loi régionale italienne ne vise pas à mettre en œuvre une disposition de droit communautaire, que ce soit dans le domaine agricole, environnemental ou culturel. La finalité de la loi, à savoir « protéger et de mettre en valeur l’environnement et les biens culturels du territoire concerné », la situe en dehors des objectifs poursuivis par les politiques communes. Le raisonnement de la Cour est donc clair : « En revanche, elle n’a pas cette compétence à l’égard d’une réglementation nationale qui ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire ».
Cette approche confirme une jurisprudence constante qui refuse à la Cour de se transformer en une cour suprême des droits de l’homme pour l’ensemble des litiges internes aux États membres. En l’absence de tout élément de rattachement, la situation est qualifiée de purement interne et la garantie des droits fondamentaux relève alors exclusivement des juridictions nationales, éventuellement sous le contrôle de la Cour européenne des droits de l’homme. Ainsi, la Cour de justice se refuse à exercer un contrôle sur une législation nationale dont les effets sur le droit communautaire ne seraient qu’indirects ou fortuits, consacrant une vision pragmatique et respectueuse du partage des compétences.
II. La portée de la solution : une délimitation stricte des compétences
En se déclarant incompétente, la Cour de justice ne se contente pas d’une application mécanique de sa jurisprudence. Elle procède à une analyse fine de la réglementation en cause pour justifier sa décision, ce qui conduit à une interprétation restrictive du lien avec la politique agricole commune (A) et à un renvoi assumé de la protection des droits fondamentaux aux ordres juridiques nationaux dans ce contexte (B).
A. L’interprétation restrictive du lien avec la politique agricole commune
L’un des arguments soulevés devant le juge national reposait sur l’article 40, paragraphe 3, du traité, qui interdit toute discrimination entre producteurs dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. La Cour examine cet argument avec attention mais l’écarte. Elle reconnaît que le principe de non-discrimination lie les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre une politique agricole commune. Toutefois, elle s’appuie sur une jurisprudence antérieure pour distinguer les réglementations nationales qui poursuivent « des objectifs autres que ceux couverts par l’organisation commune ».
La loi régionale, bien qu’affectant potentiellement la production agricole, ne relève pas de cette catégorie car son but est la protection environnementale et culturelle. De plus, la Cour note son caractère général, s’appliquant à l’ensemble des activités dans le périmètre du parc et non spécifiquement aux producteurs agricoles. Enfin, elle ajoute un argument décisif en se référant à l’article 222 du traité, qui stipule que celui-ci « ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres ». L’absence de réglementation communautaire en matière d’expropriation et le respect des compétences nationales en matière de propriété foncière achèvent de démontrer que la situation échappe au droit communautaire.
B. Le renvoi de la protection des droits fondamentaux aux juridictions nationales
La portée de cet arrêt est significative. Il confirme que la protection des droits fondamentaux par la Cour de justice n’est pas un objectif autonome, mais une garantie incidente à l’application du droit communautaire. La solution peut sembler rigoureuse pour le justiciable qui, confronté à une mesure nationale qu’il estime spoliatrice, se voit opposer une fin de non-recevoir par la juridiction communautaire. Pourtant, cette décision est parfaitement cohérente avec le principe d’attribution qui structure l’Union européenne. Elle préserve l’autonomie des États membres dans des domaines relevant de leur compétence souveraine, comme l’aménagement du territoire, la politique culturelle ou le régime de la propriété.
En se déclarant incompétente, la Cour ne laisse pas le requérant sans protection. Elle renvoie implicitement la charge de la protection au juge national, qui demeure le juge de droit commun des droits fondamentaux, y compris ceux garantis par la Convention européenne des droits de l’homme. Cet arrêt illustre donc clairement l’architecture de la protection des droits en Europe, où la Cour de justice assure une protection dans son ordre juridique propre, sans se substituer aux systèmes nationaux et européen de sauvegarde des droits de l’homme pour les litiges qui leur sont extérieurs.