L’arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 17 décembre 1987 apporte une contribution substantielle à la définition du champ d’application des libertés de circulation. En l’espèce, un ressortissant d’un État membre, exerçant une activité non salariée dans un autre État membre, s’était vu refuser l’octroi d’un prêt à taux réduit destiné à l’acquisition d’un logement. Les autorités nationales justifiaient ce refus par une législation qui réservait l’accès à la propriété, à la location de logements sociaux et aux crédits fonciers aidés aux seuls nationaux. Saisie d’un recours en manquement, la juridiction communautaire était amenée à se prononcer sur la compatibilité d’une telle exclusion avec les dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services. La question de droit posée à la Cour consistait donc à déterminer si les articles 52 et 59 du traité CEE s’opposent à ce qu’une législation nationale subordonne à une condition de nationalité l’accès à des avantages en matière de logement, tels que des financements aidés ou l’attribution de logements construits grâce à des fonds publics. La Cour de justice répond par l’affirmative, jugeant qu’un État membre manque à ses obligations en instaurant une telle discrimination. Elle considère que pour garantir une parfaite égalité dans la concurrence, le ressortissant communautaire doit pouvoir se loger dans des conditions équivalentes à celles offertes aux nationaux.
La solution retenue par la Cour consacre une interprétation extensive du principe de non-discrimination en l’appliquant à des avantages sociaux indirectement liés à l’exercice d’une profession (I), affirmant par là même la portée unifiée des libertés économiques fondamentales (II).
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I. L’extension du principe de non-discrimination aux avantages en matière de logement
La Cour de justice rejette une conception restrictive des libertés économiques (A) en établissant un lien fonctionnel direct entre les conditions de logement et la garantie d’une concurrence équitable (B).
A. Le rejet d’une interprétation restrictive des libertés d’établissement et de services
L’État membre mis en cause soutenait qu’il n’existait pas de lien direct entre l’exercice d’une activité professionnelle et l’accès à un logement social, ce dernier ne constituant qu’une simple faculté destinée à en faciliter l’exercice. Selon cette argumentation, les articles 52 et 59 du traité ne s’étendraient pas à de tels avantages, qui relèveraient d’une harmonisation législative plutôt que du seul principe de non-discrimination. La Cour écarte cette thèse en s’appuyant sur les programmes généraux pour la suppression des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services, adoptés en 1961. Elle rappelle que « ladite interdiction ne concerne pas uniquement les règles spécifiques relatives à l’exercice des activités professionnelles, mais également celles relatives aux diverses facultés générales, utiles à l’exercice de ces activités ». En visant explicitement des droits tels que celui d’acquérir des biens immobiliers ou d’accéder au crédit, ces programmes fournissaient déjà les indices d’une approche large. La Cour confirme ainsi que le champ matériel des libertés économiques fondamentales ne se limite pas aux seules règles régissant l’accès à une profession, mais englobe également l’ensemble des conditions qui en permettent l’exercice effectif dans un contexte concurrentiel non faussé.
B. La consécration du lien fonctionnel entre le logement et l’égalité de concurrence
La Cour de justice ne se contente pas de réfuter l’argumentation de l’État défendeur ; elle établit un fondement positif à sa solution en se fondant sur l’objectif d’égalité concurrentielle. L’exercice d’une activité professionnelle par une personne physique suppose non seulement des locaux professionnels, mais également la possibilité de se loger. Par conséquent, toute restriction imposée en matière de logement est susceptible de constituer un obstacle indirect mais certain à l’activité économique elle-même. La Cour affirme avec clarté que, « pour assurer la parfaite égalité de concurrence, le ressortissant d’un État membre désireux d’exercer une activité non salariée dans un autre État membre doit donc pouvoir se loger dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficient ses concurrents nationaux de ce dernier État ». Le raisonnement est donc téléologique : la finalité des articles 52 et 59 est de garantir une intégration effective, ce qui impose de neutraliser toute discrimination qui, bien que ne visant pas directement l’activité professionnelle, en affecte les conditions économiques et matérielles. L’accès à un logement aidé est analysé comme un facteur de compétitivité, dont la privation pour les non-nationaux créerait une distorsion contraire à l’esprit du traité.
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II. L’affirmation d’une conception unitaire des libertés de circulation
La Cour refuse de moduler l’application du principe de non-discrimination selon les formes d’exercice de l’activité (A), ce qui consolide la jurisprudence relative aux avantages sociaux au-delà du seul salariat (B).
A. L’indifférence à l’égard des modalités d’établissement ou de prestation
Face au gouvernement qui admettait une éventuelle discrimination pour l’établissement principal mais la niait pour l’établissement secondaire ou la prestation de services, la Cour oppose une vision unitaire. L’argument de l’État consistait à dire que ces dernières formes d’activité n’impliquaient pas une présence permanente justifiant l’accès à un logement social. La Cour reconnaît que les besoins en logement peuvent varier, mais elle refuse d’en tirer des conséquences juridiques distinctes. Elle juge que « l’on ne saurait cependant exclure a priori qu’une personne, tout en gardant son lieu d’établissement principal dans un État membre, soit amenée a exercer ses activités professionnelles dans un autre État membre pendant une période si prolongée qu’elle ait besoin d’y disposer d’un logement stable ». Cette approche pragmatique empêche qu’une distinction théorique entre les différentes formes de mobilité professionnelle ne serve à vider de sa substance le principe de traitement national. En refusant de segmenter les droits des opérateurs économiques, la Cour garantit l’effet utile des articles 52 et 59 et prévient les contournements potentiels par les États membres.
B. La transposition de la notion d’avantage social aux activités non salariées
Si l’arrêt ne le mentionne pas explicitement, sa logique s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence développée pour les travailleurs salariés sur le fondement de l’article 7 du règlement n° 1612/68. Ce dernier garantit aux travailleurs l’égalité de traitement pour tous les avantages sociaux et fiscaux. En l’espèce, la Cour transpose ce raisonnement aux non-salariés, qui ne bénéficient pas d’une disposition textuelle aussi explicite. Elle juge que le droit au traitement national en matière de logement découle directement du traité lui-même. Cette décision constitue une étape importante dans la construction d’un statut général de l’opérateur économique communautaire, dont les droits ne dépendent pas de la qualification de son activité comme salariée ou indépendante. En étendant le bénéfice d’avantages financiers liés au logement aux indépendants, la Cour renforce la cohérence du droit de la libre circulation et préfigure les développements ultérieurs liés à la citoyenneté de l’Union, où les droits sociaux sont de plus en plus attachés à la personne du ressortissant communautaire résidant légalement dans un État membre, plutôt qu’à son seul statut professionnel.