La présente affaire, soumise à la Cour européenne des droits de l’homme, trouve son origine dans une décision rendue par la plus haute juridiction administrative grecque. En l’espèce, des propriétaires se sont vus privés de la possibilité d’exploiter un terrain à des fins touristiques en raison de restrictions au droit de construire imposées par des décrets successifs, dont le dernier qualifiait la zone concernée de « parc naturel » où toute construction à cette fin était prohibée. Après plusieurs tentatives infructueuses d’obtenir un échange de leur terrain, les propriétaires ont formellement saisi l’administration d’une demande en ce sens, sur le fondement de l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986, qui prévoit un ensemble de mesures compensatoires pour les propriétaires affectés par de telles limitations pour des motifs environnementaux. Face au rejet implicite de leur demande, les intéressés ont formé un recours en annulation devant le Conseil d’État. Ils soutenaient, en s’appuyant sur une jurisprudence établie de cette même juridiction, que l’administration n’avait pas de pouvoir discrétionnaire et devait soit accepter la mesure proposée, soit opter pour une alternative de manière motivée, et ce indépendamment de l’adoption d’un décret d’application. Par un arrêt en date du 29 avril 2020, le Conseil d’État a rejeté ce recours. La haute juridiction a jugé que « faute d’adoption du décret présidentiel prévu à l’article 22 § 4 de la loi no 1650/1986 qui fixera les conditions et la procédure pour l’octroi d’une compensation (…), l’administration ne saurait opter pour l’une des mesures compensatoires qui y sont indiquées ». Elle a toutefois précisé que le propriétaire conservait le droit d’introduire une action en indemnisation. Cette décision soulève la question de savoir si l’absence d’un texte réglementaire d’application peut légalement faire obstacle à l’obligation de compenser une atteinte substantielle au droit de propriété, et dans quelle mesure une haute juridiction peut s’écarter de sa propre jurisprudence sans motivation. La solution retenue, si elle semble fermer une voie de droit spécifique tout en en suggérant une autre, interroge tant sur la justification de l’atteinte au droit de propriété (I) que sur la sécurité juridique offerte par le juge lui-même (II).

I. La consécration d’une approche formaliste de l’indemnisation

La décision du Conseil d’État subordonne l’application effective des mesures compensatoires prévues par la loi à une condition formelle (A), renvoyant le propriétaire vers une autre voie de droit au résultat plus incertain (B).

A. Le refus de mise en œuvre des mesures compensatoires légales

Le raisonnement de la haute juridiction administrative repose sur une lecture stricte de la loi no 1650/1986. Il considère que les mécanismes spécifiques de compensation, notamment l’échange de terrains, ne peuvent être mis en œuvre par l’administration en l’absence du décret présidentiel censé en fixer les modalités. En jugeant que « l’administration ne saurait opter pour l’une des mesures compensatoires qui y sont indiquées », le Conseil d’État érige l’acte réglementaire en condition suspensive de l’application de la loi. Cette interprétation confère à l’inertie du pouvoir exécutif un effet paralysant sur les droits que le législateur a entendu conférer aux propriétaires. La carence de l’administration à édicter le décret se transforme ainsi en un motif juridique justifiant le refus d’examiner au fond la demande de compensation. La portée de la loi se trouve de ce fait neutralisée, et le droit à compensation qu’elle instaure devient théorique.

B. Le renvoi du propriétaire vers l’action indemnitaire

Pour tempérer la rigueur de sa position, le Conseil d’État précise que sa décision ne prive pas le propriétaire de tout recours. Il souligne en effet que « jusqu’à l’adoption de celui-ci le propriétaire affecté a le droit d’introduire directement une action en indemnisation contre l’État sur le fondement de ladite disposition ». Cette précision suggère une alternative procédurale, transformant une obligation de compensation en nature ou par des mesures spécifiques en une simple possibilité d’obtenir une indemnité pécuniaire par la voie contentieuse. Cependant, cette solution déplace la charge de manière significative sur le propriétaire, qui doit engager une nouvelle procédure, longue et coûteuse, pour obtenir réparation. L’effectivité de cette voie de droit est d’ailleurs questionnée par le fait, rapporté dans l’exposé des faits, qu’une telle action a déjà été rejetée en première instance et en appel, un pourvoi étant pendant. Le droit à une compensation prompte et adéquate se trouve ainsi fragilisé par une succession d’obstacles procéduraux.

Cette position formaliste, en reportant la charge de la compensation, fragilise cependant les garanties fondamentales du propriétaire et la prévisibilité du droit.

II. Une solution précaire au regard des garanties fondamentales

En privilégiant la forme sur la substance du droit, la décision commentée porte une atteinte significative au droit de propriété (A) tout en affaiblissant la sécurité juridique que doit assurer le juge (B).

A. L’atteinte disproportionnée au droit de propriété

Les restrictions imposées au droit de construire des requérants, bien que poursuivant un but légitime de protection de l’environnement, vident leur droit de propriété de sa substance économique. En de telles circonstances, l’absence de toute mesure de compensation fait peser sur eux une charge spéciale et exorbitante qui rompt le juste équilibre à ménager entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels. Le fait de subordonner toute indemnisation à l’édiction d’un décret, puis de renvoyer les propriétaires à une action en justice distincte, revient à différer indéfiniment la réparation du préjudice subi. Une telle situation est difficilement compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui exige qu’une privation de jouissance du bien soit accompagnée de conditions proportionnées, incluant en principe le versement d’une indemnité raisonnablement prompte. Le but de la protection de l’environnement, aussi important soit-il, ne saurait dispenser l’État de son obligation de dédommager les propriétaires lorsque leur droit est atteint dans sa substance même.

B. La remise en cause de la sécurité juridique par le juge

L’aspect le plus problématique de la décision réside peut-être dans son silence sur la jurisprudence antérieure, expressément invoquée par les requérants. Ces derniers se prévalaient en effet d’arrêts antérieurs selon lesquels « l’administration ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire mais a l’obligation d’accepter la mesure compensatoire suggérée ». En omettant de mentionner cette jurisprudence et, a fortiori, de justifier son abandon, le Conseil d’État opère un revirement de jurisprudence implicite et non motivé. Cette approche contrevient directement au principe de sécurité juridique, qui implique une certaine stabilité des solutions de droit et exige, en cas de revirement, une motivation renforcée de la part du juge. L’absence totale de référence à ses propres précédents prive la décision d’une partie essentielle de sa motivation, en violation des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, et laisse le justiciable dans une incertitude quant à l’état du droit applicable. Le juge, gardien de la sécurité juridique, devient ici un facteur d’imprévisibilité.