Par une décision du 11 juin 2024, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’étendue du contrôle qu’elle exerce sur l’affectation d’un bien exproprié pour cause d’utilité publique. En l’espèce, des terrains appartenant à l’auteur des requérants avaient fait l’objet d’une expropriation en 1985 par une municipalité, en vue de la réalisation d’un programme de logements collectifs à prix modéré sur une superficie totale de cinq cents hectares. Après versement des indemnités, un vaste remembrement foncier avait été opéré en 1987, modifiant l’ensemble du parcellaire. Plusieurs décennies plus tard, sur une partie des terrains anciennement expropriés, un projet mixte comprenant des logements, une station de métro et un centre commercial fut réalisé par une société privée en partenariat avec la municipalité. Les requérants, héritiers du propriétaire initial, ont engagé une action en indemnisation en 2009, estimant que l’usage commercial des biens expropriés était contraire à la cause d’utilité publique initiale. Leur action fut rejetée en première instance par un jugement du tribunal de grande instance d’Ankara du 11 juillet 2014, au motif que la révision du plan d’urbanisme autorisant la nouvelle affectation était valide. Saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation confirma le rejet le 24 mars 2015, mais en substituant ses propres motifs : elle jugea que l’opération d’expropriation devait être appréciée dans son ensemble et non parcelle par parcelle, et que l’administration avait bien accompli des actes tendant à la réalisation de l’objectif initial. La Cour constitutionnelle écarta par la suite le recours des requérants. Ces derniers ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une violation de leur droit au respect des biens. Il revenait donc à la Cour de déterminer si l’affectation d’un terrain, exproprié pour la construction de logements, à un usage partiellement commercial dans le cadre d’un projet d’aménagement urbain de grande ampleur, méconnaissait le droit au respect des biens garanti par l’article 1er du Protocole n° 1. Par sa décision, la Cour européenne des droits de l’homme déclare la requête irrecevable. Elle considère d’une part que l’appréciation de l’utilité publique doit se faire de manière globale pour une opération de cette ampleur, et que l’usage commercial peut s’inscrire dans cet objectif. D’autre part, elle estime que les requérants ne pouvaient se prévaloir d’une espérance légitime à la restitution de leurs biens, les juridictions internes ayant souverainement jugé que les conditions n’étaient pas réunies en droit interne. La Cour fonde ainsi sa décision sur une double analyse. Elle valide d’abord l’approche globale de l’utilité publique dans le cadre d’une opération d’urbanisme complexe (I), avant de rejeter l’existence d’une espérance légitime à la rétrocession fondée sur une interprétation du droit interne (II).

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I. L’appréciation globale de l’utilité publique au détriment de l’affectation spécifique du bien exproprié

La Cour européenne des droits de l’homme valide le raisonnement des juridictions internes en adoptant une vision d’ensemble de l’opération d’urbanisme, ce qui la conduit à admettre une conception extensive de l’objectif initial d’utilité publique (A) et, par conséquent, à relativiser le caractère commercial de l’usage final d’une partie des terrains (B).

A. La confirmation d’une conception extensive de la notion de logement de masse

Les requérants fondaient leur grief sur une contradiction entre la finalité affichée de l’expropriation, à savoir la création de logements à prix modéré, et la réalité de la construction d’un centre commercial et de logements de luxe. Cependant, la Cour écarte une analyse restrictive de la cause d’utilité publique. Elle retient que l’opération doit être examinée dans sa globalité, en tenant compte de l’ensemble des 176 parcelles expropriées et non uniquement de celle des requérants. La Cour s’appuie sur le droit interne pour définir la finalité du projet, en soulignant qu’« il ressort du droit interne (…) que la notion de logement de masse ne se résume pas à de grands ensembles d’unités résidentielles mais qu’elle recouvre également tous les équipements et les infrastructures nécessaires à la vie sociale des résidents y compris les commerces ». Cette approche permet d’intégrer dans la cause d’utilité publique initiale des éléments qui, pris isolément, pourraient paraître étrangers à celle-ci. En validant cette interprétation large, la Cour reconnaît aux États une marge d’appréciation considérable dans la définition et la mise en œuvre de leurs politiques d’urbanisme, surtout lorsqu’elles concernent des projets complexes et de longue durée.

B. La mise à l’écart du caractère commercial jugé non prépondérant

La présence d’un centre commercial, exploité par une société privée et générant des profits, constituait le cœur de l’argumentation des requérants quant au détournement de la finalité publique. La Cour reconnaît d’ailleurs qu’il est « difficile de considérer que le centre commercial assure une fonction simplement accessoire de l’édifice ». Néanmoins, elle dépasse cette observation en replaçant cet équipement dans le contexte plus vaste de la zone urbanisée. Elle relève que « le centre commercial litigieux n’occupe qu’une petite partie des 176 parcelles expropriées » et qu’il répond aux besoins de l’ensemble des habitants de cette nouvelle zone, notamment par la présence d’une station de métro. L’usage commercial est ainsi considéré comme une composante d’un projet d’aménagement global visant à créer un nouveau quartier fonctionnel, et non comme une fin en soi qui dénaturerait l’opération. En jugeant que les terrains ont bien reçu une destination d’utilité publique malgré cet usage partiellement commercial, la Cour adopte une vision pragmatique des politiques d’aménagement urbain contemporaines, où la mixité fonctionnelle est devenue une norme.

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Après avoir validé l’affectation du bien au regard du but d’utilité publique, la Cour examine la seconde branche du grief des requérants, tenant à une prétendue espérance légitime à la restitution de leur bien.

II. Le rejet d’une espérance légitime à la restitution en l’absence de base suffisante en droit interne

La Cour rejette la seconde branche du grief en rappelant que la création d’un droit à la rétrocession relève de l’autonomie du droit interne (A), dont l’interprétation par les juridictions nationales fait en l’espèce obstacle à la reconnaissance d’un bien protégé au sens de la Convention (B).

A. Le rappel de l’autonomie du droit interne dans la création d’un droit à rétrocession

La Cour commence par réaffirmer un principe constant de sa jurisprudence : la Convention européenne des droits de l’homme ne garantit pas en soi un droit au retour d’un bien exproprié lorsque celui-ci n’est plus utilisé pour la cause d’utilité publique qui avait justifié sa privation. Elle énonce clairement que « l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être interprété comme prévoyant une obligation de restitution (…) lorsqu’un bien régulièrement exproprié cesse d’être utilisé dans l’intérêt général après l’avoir été pendant un certain temps ». Les États contractants demeurent donc libres d’instaurer ou non un tel mécanisme de rétrocession dans leur ordre juridique. Toutefois, si un tel droit est prévu par la législation nationale, il peut alors constituer un « intérêt patrimonial » et donc un « bien » protégé par la Convention, à la condition que le requérant puisse se prévaloir d’une créance suffisamment établie en droit interne. C’est donc à l’aune des dispositions du droit turc et de leur interprétation que la Cour devait apprécier l’existence d’une telle espérance légitime.

B. L’interprétation souveraine des juridictions nationales comme obstacle à la reconnaissance d’un bien protégé

En l’espèce, les requérants se fondaient sur le code de l’expropriation turc pour revendiquer un droit à restitution ou, à défaut, à indemnisation. Cependant, la Cour de cassation turque avait rejeté leur demande au motif que les conditions légales n’étaient pas remplies. Elle avait notamment considéré que le remembrement foncier opéré en 1987 constituait un acte tendant à la réalisation de l’objectif d’expropriation, ce qui empêchait l’application du délai de cinq ans d’inaction de l’administration ouvrant droit à la rétrocession. Face à cette interprétation, la Cour européenne des droits de l’homme rappelle sa compétence limitée. Son rôle n’est pas de se substituer aux juridictions nationales pour interpréter le droit interne, mais seulement de vérifier que leur interprétation n’est pas arbitraire ou manifestement déraisonnable. En l’occurrence, elle juge qu’elle « n’aperçoit aucune appréciation arbitraire ou manifestement déraisonnable dans les conclusions auxquelles est parvenue la haute juridiction ni dans le raisonnement qu’elle a adopté ». Par conséquent, les requérants ne disposaient pas d’une créance suffisamment certaine pour constituer une espérance légitime protégée. Cette branche du grief est donc jugée incompatible *ratione materiae* avec les dispositions de la Convention, illustrant le rôle subsidiaire de la Cour et le poids de l’interprétation souveraine des juges nationaux.