Par un arrêt du 9 novembre 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur la conformité d’un revirement de jurisprudence du Conseil d’État français avec les exigences de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme. La Haute juridiction administrative française, par une décision du 13 juillet 2016, avait mis fin à la possibilité de contester sans limitation de durée une décision administrative dont les voies et délais de recours n’avaient pas été notifiés, en instaurant un « délai raisonnable » d’un an pour agir en justice.

En l’espèce, plusieurs requérants avaient introduit des recours devant les juridictions administratives contre diverses décisions individuelles. Ces recours, formés bien après le délai de droit commun de deux mois, étaient recevables au regard de la jurisprudence établie à la date de leur introduction, en raison de l’absence de mention des voies et délais de recours. Cependant, en cours d’instance, les juridictions administratives, y compris en appel ou en cassation, leur ont opposé la nouvelle règle issue de la décision de 2016, déclarant leurs requêtes irrecevables pour tardiveté, anéantissant parfois des jugements de première instance qui leur avaient été favorables.

La question de droit soumise à la Cour européenne était donc de savoir si l’application immédiate d’une nouvelle règle jurisprudentielle, qui restreint dans le temps l’exercice d’un recours contentieux, à des instances introduites antérieurement à son édiction, portait une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal.

La Cour a conclu à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, estimant que l’application rétroactive de cette nouvelle condition de recevabilité était imprévisible pour les requérants et avait, de ce fait, porté atteinte à la substance même de leur droit d’accès à un tribunal. Il convient ainsi d’étudier la manière dont la Cour a validé le principe d’un encadrement temporel du recours au nom de la sécurité juridique (I), avant d’analyser les motifs pour lesquels elle a sanctionné son application rétroactive (II).

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I. La validation de principe de l’encadrement temporel du recours contentieux

La Cour européenne des droits de l’homme, tout en sanctionnant l’application de la jurisprudence aux cas d’espèce, prend soin de reconnaître la légitimité du principe posé par le Conseil d’État (A) en le considérant comme une limitation en soi proportionnée au droit d’accès à un tribunal (B).

A. La légitimité d’une limitation prétorienne au nom de la sécurité juridique

Avant la décision du 13 juillet 2016, l’absence de notification des voies et délais de recours par l’administration avait pour conséquence de ne faire courir aucun délai, ce qui permettait au destinataire d’une décision de la contester indéfiniment. Le Conseil d’État a mis un terme à cette situation en jugeant que « le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle ». Il a ainsi consacré l’obligation pour le justiciable d’exercer son recours dans un délai raisonnable, fixé en règle générale à un an à compter de la date où il a eu connaissance de la décision.

La Cour européenne des droits de l’homme reconnaît la validité de l’objectif poursuivi. Elle rappelle que les délais de recours visent à « garantir la sécurité juridique en fixant un terme aux actions et de mettre les défendeurs potentiels à l’abri de plaintes tardives ». Contrairement à une partie de l’argumentaire des requérants, la Cour souligne que le principe de sécurité juridique ne bénéficie pas exclusivement aux justiciables mais protège également les défendeurs, y compris les personnes publiques, ainsi que les tiers intéressés au maintien des situations juridiques. La création d’une telle règle par voie jurisprudentielle ne constitue donc pas, en soi, une démarche contraire à la Convention, les États disposant d’une marge d’appréciation pour réglementer l’accès à leurs juridictions.

B. L’admission d’une restriction proportionnée au droit d’accès à un tribunal

Au-delà de la légitimité de l’objectif, la Cour examine la proportionnalité de la nouvelle règle. Elle estime que la consécration d’un délai d’un an, en l’absence de notification régulière, accorde au justiciable une période suffisante pour s’informer sur les recours possibles. Ce délai est jugé d’autant plus raisonnable qu’il est présenté comme le plus long parmi les pratiques d’autres États européens étudiées par le rapporteur public devant le Conseil d’État. La Cour note également que cette règle est assortie de garanties, puisque le justiciable peut invoquer des « circonstances particulières » susceptibles de justifier un allongement de ce délai.

Dès lors, la Cour conclut que la création de cette nouvelle condition de recevabilité, bien qu’elle affecte le droit au recours, « ne porte pas (…) une atteinte excessive au droit d’accès à un tribunal tel que protégé par l’article 6 § 1 de la Convention ». En validant le principe même de la jurisprudence administrative, la Cour circonscrit sa censure non pas à la règle elle-même, mais uniquement aux modalités de son entrée en vigueur pour les litiges déjà engagés.

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Si la Cour valide le principe jurisprudentiel nouveau dans son abstraction, elle en réprouve cependant l’application aux litiges qui lui étaient soumis.

II. La sanction de l’application rétroactive de la nouvelle exigence procédurale

La Cour européenne des droits de l’homme fonde sa condamnation de l’État français sur le caractère imprévisible de l’application du revirement aux instances en cours, ce qui constitue une atteinte substantielle au droit au recours (A), envoyant ainsi un signal clair quant à la protection de la confiance légitime des justiciables (B).

A. L’atteinte à la substance du droit au recours par l’imprévisibilité du revirement

Le cœur de la condamnation réside dans la rétroactivité de la nouvelle règle. La Cour relève qu’à la date où les requérants ont saisi les tribunaux, leur action était parfaitement recevable au regard des textes et de la jurisprudence constante. Aucune erreur de procédure ne pouvait leur être imputée. Le revirement de jurisprudence, que le Gouvernement ne conteste pas être « absolument imprévisible », a eu pour effet de leur fermer une voie de droit qu’ils avaient légitimement exercée.

La Cour souligne que l’application de cette nouvelle règle était non seulement imprévisible, mais également « imparable en pratique ». La possibilité d’invoquer des circonstances particulières ne constituait pas un remède effectif, car il était difficile pour les requérants d’anticiper la nature des arguments qui seraient jugés pertinents par les tribunaux pour justifier un allongement du délai. En définitive, l’application immédiate de la jurisprudence a placé les justiciables dans une situation où les règles du jeu ont été modifiées en cours de partie, les privant de toute chance de voir leurs prétentions examinées au fond. C’est pourquoi la Cour juge que cette application « a restreint leur droit d’accès à un tribunal à un point tel que l’essence même de ce droit s’en est trouvée altérée ».

B. La portée de la décision : un rappel à la protection de la confiance légitime

En sanctionnant non pas la règle mais son application dans le temps, la Cour rappelle l’importance fondamentale du principe de confiance légitime, corollaire de la sécurité juridique. Les justiciables doivent pouvoir se fier à l’état du droit en vigueur au moment où ils agissent en justice. Un revirement de jurisprudence, s’il est un instrument nécessaire à l’évolution du droit, ne doit pas léser de manière disproportionnée ceux qui se sont conformés à l’état antérieur du droit.

Cette décision s’inscrit dans un dialogue constant entre les juges nationaux et européens. Elle rappelle au Conseil d’État qu’il dispose de la faculté de moduler dans le temps les effets de ses propres revirements de jurisprudence, une technique qu’il utilise précisément pour éviter des conséquences excessives sur les situations en cours. En s’abstenant de le faire lors de l’application de sa nouvelle jurisprudence, le juge administratif a créé une insécurité juridique pour les instances déjà engagées, insécurité que la Cour européenne vient sanctionner. La portée de cet arrêt dépasse ainsi le seul contentieux administratif français et réaffirme une exigence de prévisibilité procédurale applicable à l’ensemble des ordres juridiques des États membres.