Par un arrêt en date du 11 octobre 2017, le Conseil d’État grec a été amené à se prononcer sur la légalité d’une décision administrative intégrant un terrain, revendiqué par des particuliers, dans le domaine privé de l’État.

En l’espèce, des particuliers, se prévalant de titres de propriété établis en 1860, avaient obtenu en septembre 2002 un permis de construire sur une parcelle. Après avoir contracté un prêt immobilier, ils avaient débuté des travaux de construction. Cependant, à la suite de diverses procédures initiées en 2003, notamment par le service de l’urbanisme, les travaux furent suspendus. En avril 2007, un rapport fixant le tracé de la côte fut approuvé par le Secrétaire général de la région, intégrant la majeure partie de la parcelle litigieuse dans l’ancienne zone côtière appartenant au domaine de l’État.

Les propriétaires du terrain ont alors formé un recours en annulation contre cette décision devant le Conseil d’État. Ils soutenaient que leurs titres de propriété anciens et le permis de construire obtenu légalement faisaient obstacle à une telle classification. À l’inverse, l’administration défendait la validité de la délimitation opérée, fondée sur les dispositions légales relatives au tracé du littoral.

Le problème de droit soumis à la haute juridiction administrative consistait donc à déterminer si des titres de propriété, même anciens, et un permis de construire pouvaient faire échec à l’inclusion d’un terrain dans le domaine public côtier, lorsque la preuve de la propriété privée n’est pas rapportée conformément aux critères fixés par la loi pour la délimitation de ce domaine.

Le Conseil d’État a rejeté le recours des particuliers. Il a jugé que la décision administrative avait correctement fixé le tracé de la côte, dès lors que les requérants n’avaient pu prouver leur droit de propriété à une date antérieure à 1884, date critique fixée par la loi pour la détermination de l’ancienne zone côtière. Il a ajouté que le permis de construire, ayant été délivré en méconnaissance des dispositions applicables, ne pouvait conférer de droits acquis.

La solution adoptée par le Conseil d’État consacre une application stricte des règles de la domanialité publique (I), dont la rigueur interroge au regard de la protection du droit de propriété et des espérances légitimes des administrés (II).

I. L’affirmation de la primauté du domaine public côtier

Le Conseil d’État justifie l’intégration du terrain litigieux au domaine de l’État en s’appuyant sur un critère temporel strict qui neutralise les titres et autorisations dont se prévalaient les particuliers.

A. L’inopposabilité des titres de propriété et du permis de construire

La haute juridiction écarte les deux arguments principaux des requérants. D’une part, elle considère que les titres de propriété, bien que remontant à 1860, ne sont pas opérants. Le juge administratif relève en effet que « les requérants n’avaient pas été en mesure d’établir qu’ils étaient propriétaires du terrain litigieux à la date critique établie par la loi (avant 1884) ». Ce faisant, il applique une condition de preuve spécifique, édictée par la législation sur le littoral, qui prévaut sur les règles communes de la preuve de la propriété immobilière. La simple existence d’un titre, même antérieur à la date critique, ne suffit pas si la continuité du droit de propriété jusqu’à cette date n’est pas démontrée selon les exigences légales.

D’autre part, le Conseil d’État prive de toute portée le permis de construire obtenu en 2002. Il estime que cet acte administratif « avait été délivré aux intéressés en méconnaissance des dispositions pertinentes ». Une autorisation d’urbanisme, même si elle a fait naître l’espérance de pouvoir construire, ne peut créer de droits acquis lorsqu’elle est entachée d’illégalité. Son existence ne saurait donc faire obstacle à la correcte application des règles de délimitation du domaine public, lesquelles sont d’ordre public.

B. La consolidation du critère légal de délimitation du littoral

En fondant sa décision sur l’absence de preuve d’une propriété privée constituée avant 1884, le Conseil d’État réaffirme la prééminence des critères légaux objectifs dans la détermination des limites du domaine public côtier. La fixation de l’ancienne zone côtière repose sur des éléments factuels et historiques que l’administration doit rechercher, mais également sur un seuil temporel précis fixé par le législateur.

Cette méthode vise à protéger l’intégrité du domaine public contre les appropriations privées postérieures à la date de référence. La solution est donc conforme à une logique de protection domaniale, où l’intérêt général attaché à la préservation du littoral l’emporte sur les situations particulières qui ne remplissent pas les conditions dérogatoires strictes prévues par la loi. La rigueur de ce raisonnement assure la cohérence et la prévisibilité de l’action administrative en matière de délimitation côtière.

Si la solution retenue par la haute juridiction administrative apparaît juridiquement fondée au regard des règles de la domanialité publique, elle n’en soulève pas moins d’importantes questions quant à sa conciliation avec les garanties offertes au droit de propriété.

II. Une solution rigoureuse au regard de la protection du droit de propriété

La décision du Conseil d’État, en faisant une application stricte de la loi, fragilise la sécurité juridique des propriétaires et expose l’État à une éventuelle sanction sur le terrain du droit européen.

A. La remise en cause de la sécurité juridique des propriétaires

En écartant à la fois des titres de propriété anciens et une autorisation administrative sur laquelle les particuliers se sont fondés pour engager des dépenses importantes, la décision porte une atteinte sévère à leur situation. Les intéressés pouvaient légitimement croire, sur la foi du permis de construire délivré par une autorité publique, qu’ils étaient en droit de jouir de leur bien et d’y réaliser leur projet. La suspension des travaux, suivie de la dépossession d’une partie substantielle de leur terrain plusieurs années après, vient anéantir cette espérance légitime.

Cette approche met en lumière la tension entre la nécessité de protéger le domaine public et le respect de la confiance que les administrés placent dans les actes de l’administration. La longue durée de la procédure, s’étalant sur près de dix ans devant le Conseil d’État, a de surcroît contribué à maintenir les propriétaires dans une situation d’incertitude prolongée, aggravant ainsi le préjudice subi.

B. La potentielle sanction par la Cour européenne des droits de l’homme

La rigueur de la solution nationale pourrait être examinée au regard de l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège le droit au respect des biens. Les requérants, s’estimant lésés, ont d’ailleurs saisi la Cour de Strasbourg. Le permis de construire, bien qu’illégal au regard du droit interne, a pu faire naître une « espérance légitime » de pouvoir exploiter le terrain, espérance qui peut être considérée comme un « bien » au sens de la Convention.

L’ingérence dans ce droit, matérialisée par l’impossibilité définitive de construire et l’intégration du terrain au domaine public, devra, pour être jugée conventionnelle, non seulement poursuivre un but d’intérêt général, ce qui est le cas en l’espèce, mais aussi ménager un juste équilibre entre cet objectif et la protection des droits des individus. L’absence de toute indemnisation pour les particuliers, qui ont agi sur la base d’une autorisation administrative et ont subi une perte patrimoniale significative, pourrait conduire la Cour européenne à considérer que l’atteinte à leur droit de propriété est disproportionnée et, par conséquent, constitutive d’une violation de la Convention.