Par une décision du 28 mars 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur la conformité à la Convention d’une indemnisation d’expropriation calculée sur la base de la valeur non constructible d’un terrain. En l’espèce, des particuliers étaient propriétaires d’un terrain qui, à la suite de plusieurs modifications de plans d’urbanisme successifs, fut affecté à la création d’installations sportives et d’espaces verts. Un décret d’expropriation fut adopté en 2007, et l’indemnité provisionnelle fut contestée par la commune, qui estimait que le terrain devait être évalué comme non constructible.

Saisies du litige, les juridictions italiennes ont suivi le raisonnement de la commune. La Cour de cassation, par un arrêt du 24 janvier 2017, a jugé que l’indemnité devait bien être calculée sur la base de la valeur d’un terrain non constructible. Elle a fondé sa décision sur la distinction entre les contraintes d’urbanisme générales, dites de conformité (*vincolo conformativo*), qui s’appliquent à une catégorie de biens sans ouvrir droit à indemnisation, et les contraintes spécifiques liées à un projet d’ouvrage public, dites préordonnées à l’expropriation (*vincolo espropriativo*), qui seules justifient une évaluation en tant que terrain constructible. Les juges ont qualifié la restriction pesant sur le terrain des requérants de contrainte de conformité, considérant que son potentiel de construction était limité aux seuls aménagements d’intérêt public prévus, excluant un développement privé. Estimant que le montant de l’indemnité portait une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété, les propriétaires ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme en invoquant une violation de l’article 1er du Protocole n° 1.

Le problème de droit soumis à la Cour consistait à déterminer si le calcul d’une indemnité d’expropriation, fondé sur la qualification de contrainte de conformité par les juridictions nationales et excluant la valeur constructible du bien, rompait le juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde du droit de propriété. La Cour européenne des droits de l’homme a déclaré la requête irrecevable, estimant que l’ingérence dans le droit de propriété des requérants n’était pas disproportionnée. Elle a rappelé la large marge d’appréciation des États en matière d’urbanisme et a jugé que le versement d’une indemnité correspondant à la valeur vénale du terrain en tant que non constructible n’était pas manifestement dépourvu de base raisonnable. La décision s’inscrit ainsi dans une ligne jurisprudentielle constante qui réaffirme la primauté de la marge d’appréciation des États en matière d’urbanisme (I), limitant par conséquent la protection accordée aux propriétaires dont le bien est frappé d’une restriction d’utilité publique (II).

I. La réaffirmation de la marge d’appréciation des États en matière d’urbanisme

La Cour européenne conforte la position des juridictions italiennes en validant leur interprétation du droit interne, qui repose sur une distinction classique des contraintes d’urbanisme (A), et exerce un contrôle restreint sur le montant de l’indemnisation, se limitant à vérifier l’absence d’arbitraire (B).

A. La validation de la distinction entre contraintes d’urbanisme

La Cour rappelle à titre liminaire qu’il revient en premier lieu aux juridictions nationales d’interpréter et d’appliquer le droit interne, et qu’elle ne saurait substituer sa propre appréciation à la leur. Elle entérine ainsi la qualification de *vincolo conformativo* retenue par la Cour de cassation italienne. Cette dernière avait opéré une distinction fondamentale entre les types de restrictions au droit de construire. La contrainte est qualifiée de *vincolo espropriativo* « si une contrainte particulière est imposée à des biens spécifiques en fonction de la localisation d’un ouvrage public », ce qui n’était pas le cas en l’espèce.

En revanche, la restriction est un *vincolo conformativo* lorsqu’elle « vise tout le territoire ou une partie de celui-ci de manière à affecter une généralité de biens par rapport à une pluralité indifférenciée de sujets ». Dans ce cadre, le potentiel de construction limité est strictement conditionné par l’affectation d’intérêt général du terrain et n’ouvre pas les mêmes droits qu’une constructibilité de droit commun. En se rangeant derrière l’analyse des juges nationaux, la Cour européenne reconnaît que les politiques d’aménagement du territoire relèvent du pouvoir souverain des États et que la réglementation de l’usage des biens qui en découle est une ingérence prévue et légitime au sens du second paragraphe de l’article 1er du Protocole n° 1.

B. Un contrôle de proportionnalité restreint à l’absence de base raisonnable

Ayant validé la légalité et la finalité d’intérêt général de l’ingérence, la Cour examine sa proportionnalité. Elle réitère sa jurisprudence constante selon laquelle les États jouissent d’une « large marge d’appréciation » pour déterminer le montant de l’indemnité. Son contrôle se borne à vérifier que la méthode de calcul retenue par le législateur national n’est pas « manifestement dépourvu de base raisonnable ». En l’espèce, les requérants ont perçu une indemnité calculée sur la valeur vénale d’un terrain non constructible, ce qui correspondait à sa qualification juridique issue du plan d’urbanisme.

La Cour estime que cette approche n’est ni arbitraire ni imprévisible, dans la mesure où les propriétaires ont pu contester l’évaluation devant les juridictions internes, qui ont statué de manière motivée. Le fait que l’expertise initiale ait conclu à un caractère constructible n’est pas jugé déterminant, dès lors que la qualification juridique finale retenue par la Cour de cassation était différente. L’absence de compensation pour la perte de la valeur constructible potentielle n’est donc pas, en soi, constitutive d’une violation, car le droit de propriété n’emporte pas un droit absolu de construire.

II. La portée limitée de la protection du droit de propriété face aux réglementations d’utilité publique

La décision illustre les conséquences concrètes de la marge d’appréciation des États pour les propriétaires, en admettant une indemnité qui ne couvre pas la perte de la valeur spéculative du bien (A) et en adoptant une approche pragmatique de l’impact de l’érosion monétaire (B).

A. L’admission d’une indemnité fondée sur la valeur d’un terrain non constructible

La Cour entérine le principe selon lequel l’indemnisation doit être raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Cependant, elle précise que cette valeur est définie « notamment par les règles et contraintes établies par les instruments d’aménagement du territoire et le cadre juridique applicable ». Par conséquent, dès lors que le terrain était juridiquement classé comme non constructible en raison du *vincolo conformativo*, sa valeur vénale devait logiquement refléter cette caractéristique. Les requérants ne contestaient d’ailleurs pas que le montant reçu correspondait à la valeur de marché d’un terrain non constructible.

Leur grief portait en réalité sur la perte d’une espérance de gain, liée à une constructibilité que le droit positif ne leur reconnaissait plus. En jugeant que l’indemnité fondée sur cette valeur limitée n’était pas disproportionnée, la Cour confirme que la protection du droit de propriété ne s’étend pas à la garantie d’une plus-value potentielle neutralisée par des choix d’aménagement d’intérêt général. Une privation de propriété sans indemnisation complète peut se justifier, et le juste équilibre est ici considéré comme respecté dès lors qu’une compensation correspondant à la valeur légale du bien a été versée.

B. L’appréciation relative de l’érosion monétaire

Les requérants se plaignaient également que l’indemnité n’ait pas été ajustée pour tenir compte de l’inflation. Sur ce point, la Cour adopte une position concrète et mesurée. Elle note que la période pertinente, entre l’expropriation en 2007 et la décision de la cour d’appel en 2011, a été marquée par une inflation qualifiée de « modérée ». Plus important encore, elle considère que cette érosion monétaire a été suffisamment compensée par le versement des intérêts légaux accordés aux requérants.

Cette approche montre que l’exigence d’une indemnisation adéquate n’implique pas nécessairement un mécanisme formel de réévaluation monétaire. La Cour se livre à une appréciation *in concreto* pour déterminer si, au final, le montant perçu par les propriétaires a subi une dépréciation telle qu’il en deviendrait inadéquat. En l’absence d’un tel constat, elle conclut que les sommes allouées, bien que non spécifiquement indexées, demeurent conformes aux exigences de l’article 1er du Protocole n° 1, refermant ainsi toute voie de contestation pour les requérants.