En l’espèce, un propriétaire foncier se voit privé de l’usage de son terrain, celui-ci étant inclus dans une zone de sécurité militaire. L’accès à la parcelle est interdit, toute construction y est proscrite et l’administration y a érigé des bâtiments. Après de multiples procédures internes infructueuses pour obtenir réparation, le propriétaire saisit la Cour européenne des droits de l’homme. Il soutient que l’occupation de fait de son bien, sans procédure d’expropriation formelle et sans indemnisation, constitue une violation de son droit de propriété. Les juridictions nationales, tout en reconnaissant une mainmise de l’administration, avaient qualifié celle-ci de « provisoire », refusant d’y voir une expropriation définitive. Elles avaient ensuite débouté le requérant de sa demande d’indemnisation pour perte d’usage, au motif qu’il n’avait pas apporté la preuve du montant de son préjudice, preuve qui s’avérait impossible à fournir compte tenu des circonstances.

La question posée à la Cour était donc de savoir si l’occupation de fait d’un terrain par l’administration, privant son propriétaire de toute jouissance pour une durée indéterminée et sans aucune compensation, constitue une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens, en dépit de la qualification de « provisoire » retenue par les juges nationaux et de l’échec du propriétaire à quantifier son préjudice.

Dans son arrêt du 14 septembre 2021, la Cour européenne des droits de l’homme conclut à la violation de l’article 1er du Protocole n°1. Elle juge que, nonobstant l’absence de transfert formel de propriété, le requérant a subi une privation de son bien au sens de la deuxième phrase de cet article. La Cour estime que l’intéressé « s’est trouvé de fait privé de toutes les prérogatives qui y étaient attachées pendant une période indéfinie donc sans une perspective concrète de sa fin ». Cette expropriation de fait, menée en dehors de tout cadre légal et sans le versement d’une juste indemnité, est jugée incompatible avec le principe de légalité. De plus, la Cour critique l’attitude des juridictions internes qui ont fait peser sur le seul requérant une charge de la preuve impossible à satisfaire. La solution retenue par la Cour consacre ainsi une appréciation matérielle de la privation de propriété face à une qualification juridique interne (I), tout en soulignant les manquements de l’appareil judiciaire à garantir une protection effective du droit de propriété (II).

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I. La consécration d’une privation de fait par-delà la qualification juridique interne

La Cour européenne opère une requalification de l’ingérence subie par le propriétaire, la considérant comme une véritable privation de propriété en raison de son intensité et de sa durée (A). Cette approche matérielle la conduit à constater que cette dépossession, réalisée en dehors des procédures légales, constitue une violation manifeste du principe de légalité (B).

A. La prééminence de la réalité matérielle sur la qualification de l’ingérence

Les juridictions nationales s’étaient fondées sur le caractère prétendument « provisoire » de l’occupation pour écarter la qualification d’expropriation. La Cour, pour sa part, adopte une démarche pragmatique en se concentrant sur les conséquences concrètes de la situation pour le propriétaire. Elle constate que l’impossibilité d’accéder au terrain, d’y construire ou de l’exploiter, combinée à l’occupation par les autorités militaires, a vidé le droit de propriété de sa substance. La Cour juge que le requérant « s’est trouvé de fait privé de toutes les prérogatives qui y étaient attachées pendant une période indéfinie donc sans une perspective concrète de sa fin ». En se détachant de la fiction juridique d’une situation temporaire, elle affirme que la perte totale et prolongée des attributs de la propriété équivaut à une privation au sens de la Convention. Cette analyse factuelle permet de déjouer les stratégies par lesquelles une administration pourrait s’approprier un bien sans en assumer les conséquences financières, en maintenant une incertitude sur la durée de son occupation.

B. La sanction d’une expropriation de fait au nom du principe de légalité

Une fois l’existence d’une privation de propriété établie, la Cour examine sa conformité aux exigences de l’article 1er du Protocole n°1. La première de ces exigences est la légalité. Une expropriation n’est licite que si elle est « prévue par la loi » et menée « dans les conditions prévues par la loi ». Or, en l’espèce, l’administration s’est approprié le terrain sans engager la procédure formelle d’expropriation prévue par le droit national. Ce procédé, qualifié d’expropriation de fait, permet à la puissance publique de s’affranchir des garanties procédurales et financières offertes au propriétaire. La Cour dénonce fermement cette pratique, considérant qu’elle « permet à l’administration de passer outre les règles de l’expropriation formelle » et « exposait les justiciables au risque d’un résultat imprévisible et arbitraire ». L’absence totale d’indemnisation vient parachever l’illicéité de l’ingérence. En l’absence de circonstances exceptionnelles, une privation de propriété sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien constitue une atteinte excessive. La Cour conclut donc que l’ingérence litigieuse, parce qu’elle méconnaît les règles de fond et de forme de l’expropriation, est incompatible avec le principe de légalité inhérent à la Convention.

Au-delà de la seule critique de l’action administrative, la Cour étend son examen aux défaillances du système judiciaire qui n’a pas su offrir un remède effectif à cette violation.

II. La mise en lumière des défaillances de la protection juridictionnelle

La décision révèle l’inefficacité des recours internes, d’abord en raison de la charge de la preuve inéquitable imposée au requérant (A), ensuite par le refus des juges d’exercer pleinement leur office pour établir les faits et évaluer le préjudice (B).

A. La censure d’une charge de la preuve inéquitable et prohibitive

Dans un second temps, le requérant avait suivi la suggestion des hautes juridictions nationales en engageant une action en indemnisation pour perte d’usage de son terrain. Si le principe de cette indemnisation fut admis, la procédure échoua car le tribunal exigea du propriétaire qu’il fournisse des éléments de comparaison, tels que des contrats de location de terrains voisins. Or, l’ensemble de la zone étant occupée par l’armée, de tels documents n’existaient pas. La Cour européenne juge cette exigence manifestement déraisonnable. Elle estime que l’on ne pouvait attendre du requérant qu’il produise des preuves impossibles à obtenir. En faisant « peser intégralement sur celui-ci la charge de la preuve alors même que la mainmise de l’administration sur le terrain litigieux avait été préalablement établie par une décision de justice », le tribunal a rendu le droit à indemnisation purement théorique et illusoire. Cette approche formaliste a eu pour effet de priver le requérant d’un recours effectif et de le laisser sans aucune réparation pour le préjudice subi, en violation des principes d’équité procédurale.

B. Le rappel de l’obligation positive du juge d’instruire l’affaire

Face à l’impossibilité pour le requérant de fournir les preuves exigées, la Cour estime que le juge national ne pouvait rester passif. Il lui incombait de prendre les mesures nécessaires pour évaluer lui-même le dommage. La Cour énonce en effet qu’on « pouvait raisonnablement s’attendre à ce que le tribunal de grande instance se livre à ses propres constatations en ordonnant notamment une expertise indépendante et contradictoire pour évaluer le préjudice subi par le requérant ». Cette affirmation souligne l’obligation positive qui pèse sur les juridictions, dans certaines circonstances, de ne pas se contenter d’un rôle d’arbitre passif mais d’user de leurs pouvoirs d’instruction pour garantir l’effectivité des droits. Surtout lorsque l’une des parties, en l’occurrence l’État, est à l’origine de la situation qui rend la preuve difficile ou impossible à rapporter pour le citoyen. Le refus du juge d’agir a donc constitué une défaillance de l’État dans son obligation de fournir un mécanisme juridictionnel capable de redresser la violation du droit de propriété, contribuant ainsi à la persistance de l’injustice subie par le propriétaire.