Par un arrêt en date du 18 octobre 2022, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences de l’inertie d’une administration publique dans la réalisation d’un projet d’urbanisme. En l’espèce, des particuliers étaient copropriétaires d’un terrain dont une partie avait été affectée à la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public à la suite d’une modification du plan d’aménagement par la municipalité. Cette cession de parcelle, intervenue le 4 mai 2010, était spécifiquement destinée à permettre la construction dudit ouvrage. Toutefois, l’administration n’a jamais entrepris les travaux prévus, laissant la portion de terrain concernée dans un état d’incertitude juridique et matérielle. Les propriétaires ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, estimant que cette situation portait atteinte à leur droit de propriété. La question de droit qui se posait aux juges de Strasbourg était donc de savoir si l’absence de réalisation par une autorité publique d’un ouvrage d’intérêt général sur un terrain cédé à cette fin par des particuliers constitue une violation du droit au respect des biens, tel que garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. La Cour a répondu par l’affirmative, considérant que l’inaction de l’administration avait porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété des requérants. Elle a ainsi jugé qu’il y avait eu « violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ».

La solution retenue par la Cour illustre le contrôle de proportionnalité qu’elle exerce sur les mesures d’urbanisme affectant le droit de propriété (I), tout en réaffirmant les garanties dont disposent les propriétaires face aux contraintes imposées par la puissance publique (II).

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I. L’atteinte au droit de propriété sanctionnée par le contrôle de proportionnalité

La Cour européenne des droits de l’homme identifie une ingérence dans le droit au respect des biens des requérants (A) avant de conclure à la rupture du juste équilibre entre l’intérêt général et les droits des individus (B).

A. La caractérisation d’une ingérence dans le droit au respect des biens

L’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention garantit le droit de toute personne au respect de ses biens. La jurisprudence de la Cour distingue trois normes distinctes : le principe du respect de la propriété, la réglementation de l’usage des biens et la privation de propriété. En l’espèce, la situation ne relevait pas d’une expropriation formelle mais d’une réglementation de l’usage. L’affectation d’une partie du terrain des requérants à un projet d’utilité publique par une modification du plan d’aménagement a limité de manière substantielle leurs prérogatives de propriétaires.

Cette ingérence poursuivait un but légitime, à savoir la mise en œuvre d’une politique d’urbanisme et la création d’infrastructures au service de la collectivité. La Cour reconnaît traditionnellement aux États une large marge d’appréciation dans ce domaine. Cependant, la légitimité du but poursuivi ne suffit pas à rendre l’ingérence compatible avec la Convention. Encore faut-il que cette dernière ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

B. La rupture du juste équilibre en raison de l’inertie administrative

La Cour examine si l’ingérence était proportionnée au but visé. Elle considère que « la non-réalisation par la municipalité d’un ouvrage d’intérêt public sur une partie de la propriété qui avait été cédée à l’administration à cette fin » a imposé une charge spéciale et exorbitante aux requérants. L’inertie de l’administration a placé les propriétaires dans une situation d’incertitude prolongée, les privant de la jouissance de leur bien sans pour autant que l’objectif d’intérêt général ayant justifié cette restriction ne soit atteint.

En laissant la parcelle inutilisée pendant une longue période, l’autorité publique a transformé une mesure de réglementation de l’usage en une contrainte excessive. Le fardeau pesant sur les requérants n’était plus contrebalancé par la réalisation effective d’un projet d’intérêt général. C’est cette absence de diligence de la part de l’administration qui a fait basculer l’équilibre et rendu l’atteinte à leur droit de propriété disproportionnée, justifiant ainsi le constat d’une violation de la Convention.

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II. La portée de la protection conventionnelle face aux aléas de l’urbanisme

Cette décision s’inscrit dans le cadre d’un contrôle contentieux classique de la durée des mesures d’urbanisme (A) et constitue un rappel des obligations positives qui incombent aux autorités publiques en la matière (B).

A. Le contrôle de la durée des contraintes d’urbanisme

La jurisprudence européenne admet que des restrictions au droit de propriété peuvent découler de plans d’urbanisme. Cependant, de telles mesures doivent être temporaires et ne sauraient geler indéfiniment les droits des propriétaires sans qu’une perspective de développement ou d’indemnisation ne soit offerte. Si les États disposent d’une latitude importante pour définir leurs politiques d’aménagement, ils ne peuvent imposer des contraintes excessives par leur durée.

L’arrêt commenté confirme cette ligne jurisprudentielle. Il met en évidence que le caractère temporaire d’une mesure restrictive est une condition essentielle de sa proportionnalité. Le problème n’était pas la modification du plan d’aménagement en elle-même, mais bien le fait qu’elle n’ait été suivie d’aucune action concrète dans un délai raisonnable. L’inaction de l’administration a ainsi transformé une mesure a priori légitime en une ingérence injustifiée, s’apparentant à une expropriation de fait dépourvue de toute indemnisation.

B. Le rappel des obligations positives des autorités publiques

La portée de cet arrêt réside moins dans l’énoncé d’un principe nouveau que dans la réaffirmation des obligations pesant sur les États. La protection du droit de propriété n’implique pas seulement pour l’État de s’abstenir de toute ingérence arbitraire ; elle lui impose également d’agir pour que les ingérences légitimes ne deviennent pas disproportionnées avec le temps. Les autorités publiques ont le devoir de conduire leurs projets d’urbanisme avec diligence, surtout lorsque ceux-ci affectent les biens de particuliers.

Cette décision, bien que rendue au regard des faits propres à l’espèce, a une portée générale. Elle sert d’avertissement aux administrations nationales en soulignant que les outils de planification urbaine doivent être mis en œuvre de manière effective. Le fait de laisser des terrains affectés à des projets qui restent à l’état d’hypothèse constitue une mauvaise administration qui peut être sanctionnée sur le terrain de la Convention européenne des droits de l’homme. La solution garantit ainsi que le droit de propriété ne soit pas vidé de sa substance par la simple inertie de la puissance publique.