Par un arrêt en date du 23 novembre 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences d’une démolition d’un bien immobilier ordonnée par une autorité administrative en l’absence de contrôle judiciaire effectif.

Une société commerciale avait conclu un contrat de bail pour un terrain sur lequel elle a érigé une galerie marchande. En 2001, elle a obtenu l’inscription de son droit de propriété sur cette construction au Registre national des biens immobiliers. Plusieurs années plus tard, l’administration locale a engagé diverses actions judiciaires visant à faire annuler cette inscription et à obtenir la démolition de la structure, qualifiée de construction illégale. Ces actions ont été rejetées par les juridictions commerciales, notamment au motif de la prescription de l’action de l’administration. Par une décision du 3 septembre 2014, devenue définitive, une cour de commerce a ainsi rejeté une demande de démolition. Nonobstant ces décisions, la mairie de Moscou a adopté le 8 décembre 2015 un arrêté ordonnant la démolition de plusieurs constructions jugées illégales, dont celle de la société requérante. La structure a été démolie par la force publique dans la nuit du 8 au 9 février 2016. Les tentatives de la société pour contester l’inscription de son bien sur la liste de démolition se sont heurtées à des décisions d’incompétence successives, les juridictions commerciales se déclarant incompétentes au profit des juridictions de droit commun, et ces dernières déclarant le recours irrecevable au motif qu’un contrôle abstrait de la norme avait déjà eu lieu dans une autre affaire.

La société requérante a saisi la Cour européenne des droits de l’homme, estimant que le refus des juridictions internes d’examiner son recours portait atteinte à son droit d’accès à un tribunal, et que la démolition de son bien constituait une violation de son droit au respect de ses biens.

La question posée à la Cour était double. D’une part, le refus opposé par l’ensemble des juridictions saisies d’examiner la situation individuelle d’une personne morale dont le bien a été administrativement désigné pour la démolition caractérise-t-il une violation du droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6 § 1 de la Convention ? D’autre part, la démolition d’un bien immobilier régulièrement inscrit sur un registre public, effectuée sur la base d’une décision administrative non soumise à un contrôle judiciaire concret, constitue-t-elle une ingérence conforme aux exigences de l’article 1 du Protocole n° 1 ?

La Cour conclut à une double violation. Elle juge que l’impossibilité pour la société requérante d’obtenir un examen de sa cause par une juridiction, en raison d’un conflit de compétence négatif, a porté atteinte à la substance même de son droit d’accès à un tribunal. Elle constate également que l’ingérence dans le droit de propriété de la requérante n’était pas prévue par la loi au sens de la Convention, dès lors que le droit interne, tel qu’interprété par la Cour constitutionnelle russe, imposait un contrôle judiciaire qui a fait défaut en l’espèce.

La décision de la Cour met en lumière la sanction d’une défaillance procédurale majeure ayant privé la requérante de toute protection juridictionnelle (I), avant de consacrer l’illégalité de l’atteinte subséquente portée à son droit de propriété (II).

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I. La sanction d’un déni de justice résultant d’un conflit de compétence négatif

La Cour européenne des droits de l’homme constate d’abord que la société requérante a été privée de son droit à un juge en raison de l’incapacité du système judiciaire interne à lui offrir une voie de recours effective (A), ce qui l’amène à conclure à une violation de la substance même du droit à un tribunal (B).

A. L’impossible accès à un juge pour contester l’inscription sur la liste de démolition

La société requérante a tenté de contester la décision administrative de démolir son bien devant plusieurs ordres de juridiction. Elle s’est d’abord tournée vers les juridictions commerciales, qui se sont déclarées incompétentes au motif que l’arrêté contesté était une mesure de portée générale et non un acte individuel relevant de leur compétence. Invitée implicitement à se pourvoir devant les juridictions de droit commun, la requérante a subi un second échec. La cour de la ville de Moscou a en effet déclaré son recours irrecevable, estimant que la légalité de l’arrêté avait déjà été examinée de manière abstraite dans le cadre d’une autre procédure intentée par une tierce partie.

Cette situation a créé un vide juridictionnel. La société n’a pu obtenir ni l’examen de la légalité de l’acte administratif dans sa dimension réglementaire, ni un contrôle de son application à sa situation particulière. La Cour souligne ce point en relevant que « la société requérante est restée dans l’impossibilité d’obtenir un examen de sa cause ». L’argument du Gouvernement selon lequel un contrôle abstrait aurait suffi est écarté, car un tel contrôle ne saurait remplacer l’examen de la situation individuelle de la requérante, seule à même de permettre une défense effective de ses droits. Le jeu combiné des règles de compétence a ainsi abouti à un déni de justice concret.

B. La consécration d’une violation de la substance du droit à un tribunal

Face à cette impasse procédurale, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle le droit d’accès à un tribunal, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, n’est pas absolu mais ne peut être restreint au point que sa substance même s’en trouve atteinte. Or, en l’espèce, c’est précisément la substance de ce droit qui a été anéantie. Les refus successifs des juridictions, fondés sur des motifs de compétence, ont privé la requérante de toute possibilité de faire valoir ses arguments quant à l’inscription de son bien sur la liste des constructions à démolir.

La Cour énonce clairement que « les refus successifs de plusieurs juridictions de trancher un litige sur le fond s’analyse en un déni de justice qui porte atteinte à la substance même du droit à un tribunal ». Elle n’examine pas le bien-fondé des règles de compétence internes, mais sanctionne leur effet combiné. En l’absence de toute justification du Gouvernement quant au but légitime poursuivi par cette restriction et à sa proportionnalité, la Cour ne peut que constater la violation. Cette absence de contrôle judiciaire emporte des conséquences directes sur la protection du droit de propriété de la société requérante.

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II. La protection du droit de propriété face à une ingérence administrative illégale

Au-delà de la violation procédurale, la Cour examine l’atteinte au droit au respect des biens et conclut que l’ingérence était illégale car elle ne respectait pas les conditions fixées par le droit interne lui-même (A), rappelant ainsi la primauté des garanties légales comme rempart contre l’arbitraire administratif (B).

A. Le caractère non-conforme à la loi de la mesure de démolition

La Cour qualifie la démolition de la galerie marchande d’ingérence dans le droit au respect des biens, relevant de la réglementation de l’usage des biens au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1. Pour être conventionnelle, une telle mesure doit être légale, poursuivre un but d’intérêt général et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les droits de l’individu. La Cour concentre son analyse sur la première condition : la légalité.

Elle observe que le droit russe, notamment l’article 35 de la Constitution, dispose que « nul ne peut être privé de ses biens autrement que par une décision de justice ». Cette exigence a été explicitement confirmée par un arrêt de la Cour constitutionnelle russe du 27 septembre 2016, qui a interprété l’article 222 du code civil comme imposant un contrôle judiciaire préalable à la démolition de toute construction inscrite au Registre national. En l’espèce, la propriété de la requérante était bien inscrite sur ce registre, ce qui déclenchait l’application de cette garantie procédurale. Or, les autorités administratives ont procédé à la démolition sans qu’un tel contrôle n’ait eu lieu. L’ingérence n’était donc pas conforme aux exigences du droit interne. La Cour conclut sobrement que « l’ingérence litigieuse n’était pas conforme aux conditions prévues par la loi nationale ».

B. La portée de la décision : un rappel de la prééminence du droit et des garanties procédurales

En jugeant l’ingérence illégale, la Cour ne se prononce pas sur le caractère régulier ou non de la construction au regard des règles d’urbanisme. Son raisonnement est purement procédural et met en exergue le principe de la prééminence du droit. Une autorité publique ne peut s’affranchir des garanties légales, même si elle estime agir pour un motif légitime. Le fait que le bien ait été toléré pendant de nombreuses années et que des décisions de justice antérieures aient, pour des motifs de prescription, fait obstacle à sa démolition, renforce l’idée que la voie administrative ne pouvait se substituer à la voie judiciaire.

Cette décision réaffirme l’importance des garanties procédurales comme protection contre l’arbitraire. L’inscription d’un droit sur un registre public crée une confiance légitime pour son titulaire, confiance qui ne peut être balayée par une simple décision administrative dépourvue de contrôle juridictionnel. En liant la légalité de l’ingérence au respect des procédures internes de contrôle judiciaire, la Cour souligne que le droit au respect des biens n’est pas seulement un droit substantiel, mais également un droit dont l’effectivité dépend étroitement de la qualité des garanties procédurales qui l’entourent.