Un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 10 juillet 2025 vient préciser les contours du droit à une indemnisation dans le cadre d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. En l’espèce, une requérante, copropriétaire d’un terrain affecté à la construction d’établissements scolaires par un plan d’urbanisme depuis 1987, a vu sa parcelle faire l’objet d’un arrêté d’expropriation en 2008. Lors de la procédure de fixation de l’indemnité définitive devant la cour d’appel de Thessalonique, l’intéressée a formé une demande reconventionnelle. Celle-ci visait non seulement à obtenir une indemnité d’expropriation d’un montant supérieur à celui proposé, mais également une indemnisation supplémentaire pour le préjudice subi du fait de l’impossibilité d’user de son bien entre 1988 et 2012. La juridiction d’appel, par un arrêt de 2013, a fixé l’indemnité définitive tout en rejetant la demande d’indemnisation additionnelle, au motif que cette dernière soulevait des questions distinctes de l’objet principal de l’instance. La Cour de cassation, saisie d’un pourvoi, a confirmé cette position dans un arrêt de 2017, jugeant qu’une telle demande en réparation du dommage découlant d’un comportement de l’administration relevait de la compétence des juridictions administratives et non de celle du juge civil de l’expropriation. La requérante a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant une violation de son droit d’accès à un tribunal et de son droit au respect de ses biens.
Il était donc demandé à la Cour européenne si le refus des juridictions civiles, compétentes pour fixer une indemnité d’expropriation, d’examiner une demande d’indemnisation pour la perte d’usage d’un bien antérieure à l’expropriation proprement dite, au motif qu’une telle demande relève d’un autre ordre juridictionnel, méconnaît les garanties conventionnelles.
La Cour déclare la requête irrecevable. Elle juge que le rejet de la demande reconventionnelle n’est pas le fruit d’un formalisme excessif, mais découle d’une répartition des compétences entre les ordres juridictionnels nationaux. Dès lors que le droit interne offrait une voie de recours spécifique devant les juridictions administratives pour contester le préjudice allégué, le fait pour le juge civil de se déclarer incompétent sur ce point ne constitue ni une atteinte au droit d’accès à un tribunal, ni une violation du droit de propriété. La solution repose sur une distinction nette entre la compétence du juge de l’expropriation, strictement circonscrite à la valeur du bien (I), et la charge procédurale incombant au propriétaire, tenu de saisir la juridiction adéquate pour des demandes de nature différente (II).
I. La compétence délimitée du juge de l’expropriation
La décision de la Cour européenne des droits de l’homme s’appuie sur le raisonnement des juridictions internes, qui opère une distinction fondamentale entre l’indemnité d’expropriation et la réparation d’un préjudice distinct. Cette approche conduit à valider une organisation juridictionnelle duale pour le traitement des différents aspects du litige.
A. Le rejet d’une demande reconventionnelle fondée sur une cause distincte
Les juridictions grecques ont écarté la demande d’indemnisation pour perte d’usage en la considérant comme extérieure à l’objet de l’instance en fixation de l’indemnité d’expropriation. La Cour de cassation hellénique a précisé que la compétence du juge civil se concentre sur « l’octroi d’une indemnité en rapport avec la valeur du bien exproprié ». En revanche, elle a estimé que « le litige qui survient à l’occasion de l’expropriation et qui a pour objet une demande d’indemnisation pour le dommage matériel et moral découlant du comportement illicite de l’administration dans le cadre d’une expropriation ne constitue pas une question connexe relative à l’expropriation ». Une telle prétention, fondée sur la responsabilité de l’administration, se détache de l’évaluation patrimoniale du bien et relève d’une cause juridique différente. La Cour européenne entérine cette analyse, considérant que le rejet n’est pas lié à une interprétation excessivement restrictive des règles de procédure, mais bien au fondement même de la demande de la requérante. Le préjudice dont il est demandé réparation ne naît pas de la privation de propriété elle-même, mais d’une situation de blocage antérieure, imputable à une charge d’urbanisme.
B. La validation européenne d’une dualité de contentieux
En validant ce raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme reconnaît la marge d’appréciation des États dans l’organisation de leur système judiciaire. Elle distingue explicitement la présente espèce de sa jurisprudence antérieure où un formalisme excessif avait été sanctionné. Ici, la requérante n’était pas privée de tout accès à un juge, mais simplement orientée vers une autre juridiction. La Cour note en effet que « la demande reconventionnelle en question n’a pas été rejetée suivant une interprétation formaliste de l’article 20 § 5 du code des expropriations mais en raison de son objet qui ne concernait pas un aspect de l’indemnité qui pourrait être accordée à la requérante à la suite de l’expropriation de son terrain ». L’existence d’une voie de recours devant les juridictions administratives pour obtenir réparation du préjudice lié à la perte d’usage est jugée déterminante. Cette dualité de contentieux, qui sépare l’évaluation du bien exproprié de la réparation des fautes de l’administration, est ainsi jugée compatible avec les exigences de la Convention, pourvu que chaque voie de recours soit effective.
L’admission de cette répartition des compétences emporte des conséquences directes pour le propriétaire exproprié, qui se voit imposer une obligation de diligence procédurale pour la défense de ses droits.
II. La charge procédurale du propriétaire exproprié
La solution adoptée par la Cour consacre le principe selon lequel il appartient au justiciable de mobiliser la voie de droit appropriée pour chaque type de préjudice. Elle réaffirme ainsi l’exigence classique de l’épuisement des recours internes tout en clarifiant la nature distincte de l’indemnité d’expropriation et de la réparation d’une charge d’urbanisme.
A. L’exigence de l’épuisement des voies de recours internes adéquates
La Cour conclut au non-épuisement des voies de recours internes, faisant grief à la requérante de ne pas avoir saisi le juge administratif. Elle affirme que l’action en responsabilité contre l’administration constitue le recours approprié et adéquat pour le préjudice allégué. Selon les juges européens, « la requérante aurait dû introduire devant les juridictions administratives une action en dommages-intérêts fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil visant à obtenir une indemnisation pour la perte d’usage alléguée de son terrain depuis 1988 ». Cette solution, conforme au principe de subsidiarité, souligne que la protection offerte par la Convention n’a pas vocation à se substituer aux mécanismes juridictionnels nationaux. Le propriétaire qui s’estime lésé par une restriction d’urbanisme prolongeant ses effets dans le temps doit agir devant le juge compétent pour en contester les conséquences dommageables, sans attendre la procédure d’expropriation pour formuler l’ensemble de ses griefs. La décision fait ainsi peser sur le justiciable la responsabilité d’identifier et d’actionner le bon levier procédural.
B. La distinction entre l’indemnisation pour expropriation et la réparation d’une charge d’urbanisme
La Cour prend soin de distinguer la situation de la requérante d’une expropriation de fait ou d’une procédure d’expropriation indûment prolongée. Elle relève que l’expropriation formelle, initiée en 2008 et achevée en 2012, a été menée dans un délai raisonnable. Le préjudice invoqué pour la période antérieure, de 1988 à 2008, ne découle pas de cette procédure, mais d’une contrainte différente. La Cour note que « la perte d’usage alléguée du terrain de la requérante résulterait d’une charge légalement imposée à des fins d’urbanisme ». Or, les conséquences dommageables de cette charge n’avaient jamais été contestées par l’intéressée devant les autorités compétentes avant la procédure d’expropriation. Cette distinction est fondamentale : l’indemnité d’expropriation vise à compenser la perte de la propriété en assurant un juste équilibre, tandis que la réparation du préjudice lié à une restriction d’urbanisme vise à compenser une atteinte excessive au droit de jouir de son bien. En ne fusionnant pas ces deux contentieux, la Cour préserve la cohérence de chaque régime d’indemnisation.