Par une communication du 23 janvier 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a soulevé d’importantes questions relatives à la conciliation du droit de propriété et des impératifs de protection de l’environnement. En l’espèce, des propriétaires de parcelles forestières, situées dans un périmètre naturel protégé, se sont vues interdire toute exploitation commerciale du bois. Parallèlement, la législation nationale prévoyait un mécanisme d’indemnisation pour compenser cette restriction, mais celui-ci est resté inapplicable faute d’adoption des normes réglementaires par le gouvernement.

Les propriétaires ont saisi les juridictions internes afin d’obtenir le versement de la contre-valeur du bois qu’elles n’avaient pu exploiter pour la période de 2012 à 2014. Leur action fut cependant rejetée successivement par la cour d’appel de Craiova le 29 novembre 2016, puis par la Haute Cour de Cassation et de Justice le 13 mars 2019. Les juges nationaux ont constaté que si le droit à indemnisation était bien prévu par le Code forestier, son octroi était conditionné à l’adoption d’un arrêté gouvernemental fixant les normes d’application, arrêté qui n’avait jamais été édicté pour la période concernée.

Saisie de cette situation, la Cour européenne des droits de l’homme est amenée à se prononcer sur le point de savoir si le refus d’indemniser des propriétaires, en raison de la carence de l’État à adopter les mesures réglementaires nécessaires à l’effectivité d’un droit prévu par la loi, constitue une violation de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

Il conviendra d’analyser la caractérisation d’une ingérence dans le droit au respect des biens (I), avant d’étudier la rupture du juste équilibre provoquée par la défaillance de l’État (II).

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I. La caractérisation d’une ingérence justifiée par un but d’intérêt général

L’interdiction d’exploitation des terrains forestiers constitue une limitation évidente au droit de propriété, qui se trouve néanmoins justifiée par un objectif de protection environnementale.

A. La restriction à l’usage et à la jouissance du bien

L’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention garantit à toute personne le droit au respect de ses biens. En l’espèce, les requérantes, bien que demeurant propriétaires de leurs parcelles, ont été privées de l’un des attributs essentiels de leur droit : celui d’en percevoir les fruits (*fructus*). L’impossibilité d’exploiter le bois de leurs forêts équivaut à une réglementation de l’usage des biens. La Cour européenne des droits de l’homme, dans sa première question aux parties, invite à confirmer cette analyse en demandant s’il « y a-t-il eu ingérence dans leur droit au respect de leurs biens ». La réponse ne peut être qu’affirmative, l’interdiction frappant les parcelles affectant substantiellement la capacité des propriétaires à tirer un bénéfice économique de leur patrimoine. Cette mesure, associée à l’obligation de continuer à entretenir les forêts à leurs frais, alourdit de surcroît la charge pesant sur elles.

B. La légitimité de l’objectif de protection environnementale

Toute ingérence dans le droit de propriété n’est pas nécessairement contraire à la Convention, à condition qu’elle poursuive un but légitime. Dans le cas présent, l’interdiction d’exploitation forestière s’inscrit dans le cadre de la protection d’un périmètre naturel classé, conformément à la directive 92/43/CEE « concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ». La préservation de l’environnement et de la biodiversité constitue un objectif d’intérêt général reconnu et constamment validé par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. La restriction imposée aux propriétaires repose donc sur une cause légitime, qui tend à faire prévaloir des considérations écologiques sur des intérêts économiques particuliers. La seconde question posée par la Cour entérine cette approche en interrogeant si l’ingérence « poursuivait-elle un but légitime ». La finalité environnementale de la mesure ne fait ainsi guère de doute.

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II. La rupture du juste équilibre du fait de la carence de l’État

Si l’ingérence poursuit un but légitime, elle doit néanmoins respecter un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits de l’individu, équilibre que la défaillance de l’État à assurer une indemnisation effective vient rompre.

A. La neutralisation du droit à indemnisation par l’inertie réglementaire

Le droit interne avait lui-même anticipé la nécessité de compenser le préjudice subi par les propriétaires. Le Code forestier roumain prévoyait ainsi expressément un régime d’indemnisation. Cependant, les juridictions nationales ont relevé que ce droit était resté lettre morte. La cour d’appel de Craiova a jugé que « l’une des deux conditions nécessaires pour l’octroi des indemnisations prévues par le Code forestier à savoir l’adoption par le Gouvernement des normes d’application pour l’octroi des indemnisations en question n’était pas remplie en l’espèce ». En s’abstenant d’adopter l’arrêté nécessaire, le pouvoir exécutif a privé de toute effectivité un droit pourtant consacré par le législateur. Cette carence de l’État crée une situation où un droit est reconnu en théorie mais rendu inaccessible en pratique, ce qui pose une question fondamentale quant à la prééminence du droit et à la sécurité juridique.

B. L’absence de proportionnalité en l’absence de dédommagement

Une ingérence dans le droit de propriété, même légitime, doit être proportionnée au but visé. Ce critère implique qu’un juste équilibre soit ménagé entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Or, faire supporter à quelques propriétaires la charge financière complète d’une mesure de protection environnementale qui bénéficie à la collectivité tout entière constitue une rupture manifeste de cet équilibre. L’absence totale de dédommagement pour la période de 2012 à 2014, alors même que le principe d’une compensation était acquis en droit national, fait peser une charge spéciale et exorbitante sur les requérantes. C’est le cœur de la seconde question posée par la Cour : l’ingérence « était-elle proportionnelle au but poursuivi compte tenu de l’absence de dédommagement » ? En laissant les propriétaires sans aucune contrepartie financière, l’État transforme une mesure de réglementation de l’usage en une expropriation de fait, sans l’indemnisation juste et préalable qui devrait l’accompagner.