Par une communication du 3 juin 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à interroger un État membre sur la conventionalité du défaut d’indemnisation d’un propriétaire forestier, suite au classement de son terrain en zone naturelle protégée. En l’espèce, un particulier, propriétaire d’une forêt de près de soixante hectares, s’est vu imposer une interdiction d’exploitation en 2008 en raison de l’inclusion de sa parcelle dans une zone de conservation des habitats naturels. Le droit interne, notamment le Code des Forêts, prévoyait une compensation financière pour une telle restriction. Pourtant, la demande d’indemnisation du propriétaire pour la période allant de 2011 à 2015 a été successivement rejetée. La cour d’appel de Craiova, par un arrêt du 23 janvier 2017, puis la Haute Cour de Cassation, dans une décision du 24 septembre 2019, ont opposé un refus au requérant. Les juridictions internes ont fondé leur décision sur une jurisprudence interprétative antérieure, arguant que l’absence de normes méthodologiques pour la période concernée faisait obstacle au versement des compensations, et ce, malgré l’existence du droit à dédommagement dans la loi. Le propriétaire a donc saisi la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant une atteinte à son droit au respect de ses biens.
Le problème de droit soumis à la Cour consiste donc à déterminer si l’absence de dédommagement pour une interdiction d’exploiter une propriété, causée par l’inertie de l’État à adopter les textes d’application nécessaires, constitue une ingérence disproportionnée dans le droit au respect des biens. Dans sa communication, la Cour interroge les parties sur l’existence d’une telle ingérence et sur sa proportionnalité au but légitime poursuivi, à savoir la protection de l’environnement.
L’analyse de cette affaire révèle d’abord la consécration d’un droit à indemnisation rendu ineffectif par une carence réglementaire validée par les juridictions nationales (I). Par la suite, elle met en lumière le contrôle européen qui s’oriente vers une sanction de ce déséquilibre et une réaffirmation de la primauté du droit de propriété (II).
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I. La neutralisation du droit à indemnisation par la carence administrative
Le droit interne roumain a institué un mécanisme de compensation pour les propriétaires subissant des contraintes environnementales, mais ce droit a été privé de toute effectivité par l’inaction de l’administration, une situation que les juges nationaux ont paradoxalement entérinée.
A. Un droit à compensation légalement consacré mais paralysé
Le législateur, par le Code des Forêts, avait prévu une contrepartie financière pour les propriétaires de forêts dont l’exploitation était limitée par un classement en zone naturelle protégée. Cette disposition visait manifestement à établir un juste équilibre entre l’intérêt général de la protection de l’environnement et la sauvegarde du droit de propriété individuelle. L’existence de ce droit à réparation n’était pas contestée dans son principe, la Commission européenne ayant d’ailleurs validé le système de compensation envisagé.
Pourtant, le requérant s’est heurté à un obstacle dirimant. Les juridictions internes ont considéré que ce droit ne pouvait être mis en œuvre pour la période 2011-2015. Elles se sont appuyées sur une décision interprétative de la Haute Cour de Cassation selon laquelle il n’y avait pas lieu « d’accueillir une telle demande et donc d’indemniser le requérant en l’absence de normes méthodologiques pour l’octroi des compensations pour cette période ». Ainsi, un droit clairement affirmé par la loi s’est trouvé vidé de sa substance, suspendu à l’adoption de mesures réglementaires que le gouvernement a omis de prendre.
B. La validation judiciaire de l’inertie gouvernementale
En refusant d’accorder une indemnisation, les juridictions suprêmes ont subordonné l’application d’une loi à la seule volonté du pouvoir exécutif. Cette approche a pour conséquence de faire supporter au seul propriétaire le coût d’une politique environnementale d’intérêt général, en violation de la logique même du mécanisme de compensation. Le juge national a ainsi fait primer une lacune administrative sur un droit subjectif consacré par le législateur.
Cette solution est critiquable en ce qu’elle cautionne la défaillance de l’État. En effet, le gouvernement, responsable de l’adoption des normes d’application, a créé lui-même l’impossibilité juridique d’indemniser le propriétaire, tout en continuant à lui imposer la charge de la protection environnementale. Le fait que des normes aient été adoptées pour la période ultérieure (2017-2020) ne fait que souligner la faute de l’État pour les années antérieures. En validant ce raisonnement, le juge interne a renoncé à son rôle de garant des droits fondamentaux face à l’administration.
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II. Le contrôle européen au service du juste équilibre
Face à ce déni de justice, le contrôle exercé par la Cour européenne des droits de l’homme vise à restaurer l’équilibre rompu, en qualifiant l’absence d’indemnisation d’ingérence disproportionnée et en affirmant la responsabilité de l’État du fait de sa propre carence.
A. La caractérisation d’une ingérence disproportionnée
La Cour européenne des droits de l’homme examine traditionnellement les atteintes au droit de propriété au travers d’un triple prisme : l’ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits de l’individu. En l’espèce, l’interdiction d’exploitation constitue sans conteste une ingérence dans le droit du requérant à la jouissance de son bien. Si cette ingérence est fondée sur la loi et poursuit un but légitime de protection de la nature, sa proportionnalité est directement mise en cause par l’absence totale de dédommagement.
Les questions posées aux parties, et notamment la référence à l’affaire *Associations de copropriété forestière Porceni Pleșa et Piciorul Bătrân Banciu c. Roumanie*, suggèrent fortement que la Cour s’oriente vers la constatation d’une rupture de ce juste équilibre. Une privation d’usage d’un bien sans aucune contrepartie financière pendant plusieurs années constitue une charge spéciale et exorbitante pour le propriétaire. L’ingérence, bien que motivée par un objectif louable, devient alors disproportionnée et fait peser sur un seul individu un fardeau qui devrait être assumé par la collectivité.
B. La portée attendue de la décision : la sanction de l’ineffectivité des droits
En cas de condamnation de l’État mis en cause, la portée de la décision dépasserait le cas d’espèce. Il s’agirait d’un arrêt de principe rappelant qu’un État ne peut se prévaloir de sa propre négligence administrative pour se soustraire à ses obligations pécuniaires découlant d’une atteinte à un droit fondamental. La Cour affirmerait ainsi que l’existence formelle d’un droit à indemnisation est insuffisante si les moyens de le rendre effectif ne sont pas mis en place.
Une telle décision obligerait l’État à garantir l’effectivité des droits qu’il consacre dans sa législation. Elle pourrait également inciter les juridictions nationales à adopter une posture plus protectrice des justiciables face à la carence de l’administration. Plutôt que de constater l’impossibilité d’appliquer la loi, le juge pourrait être tenu de trouver des moyens de réparer le préjudice subi, par exemple en évaluant lui-même le montant de l’indemnisation due, afin de ne pas laisser le droit du propriétaire sans protection effective.