Par un arrêt rendu le 20 septembre 2022, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences de l’inexécution, par une autorité administrative, d’une décision de justice ordonnant un sursis à exécution. En l’espèce, un particulier avait bâti une maison sur un terrain public pour lequel il avait obtenu un certificat d’attribution en 1986. En 2004, l’administration municipale a décidé de procéder à la démolition de cette construction sans notifier sa décision à l’intéressé. Saisi par ce dernier, le tribunal administratif d’Ankara a ordonné le sursis à exécution de la mesure de démolition le 13 octobre 2004, puis une seconde fois le 22 décembre 2004, après que l’administration eut commencé les opérations. Faisant fi de ces décisions judiciaires exécutoires, l’autorité administrative a achevé la démolition de la maison en janvier 2005. Par la suite, les juridictions administratives nationales, allant jusqu’au Conseil d’État, ont finalement jugé que la décision de démolition initiale était légale au fond, le certificat d’attribution n’ayant pas dû être délivré à l’origine. Saisie sur le fondement de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, il était demandé à la Cour de déterminer si le refus délibéré d’une autorité publique de se conformer à une décision de justice ordonnant la suspension d’un acte administratif portait atteinte au droit à un tribunal, nonobstant la confirmation ultérieure de la légalité de cet acte au fond. La Cour européenne des droits de l’homme répond par l’affirmative, jugeant que l’exécution d’une décision de justice, même provisoire, fait partie intégrante du procès et que son non-respect par l’administration prive de tout effet utile les garanties de l’article 6 § 1.

La décision commentée réaffirme avec force le principe de la force exécutoire des décisions de justice, y compris des ordonnances de référé, face à l’action administrative (I), consacrant ainsi la prééminence de l’État de droit sur la seule légalité substantielle de l’acte contesté (II).

I. La soumission de l’action administrative à la force exécutoire des décisions judiciaires provisoires

L’arrêt rappelle que le droit à un tribunal, pour être effectif, englobe nécessairement l’exécution des décisions rendues, y compris lorsqu’elles ont un caractère provisoire (A), et que la légalité de l’acte administratif au fond ne saurait justifier la méconnaissance d’un ordre de suspension judiciaire (B).

A. L’intégration des ordonnances de sursis à exécution dans le champ du droit au tribunal

La Cour européenne des droits de l’homme énonce clairement que la protection offerte par l’article 6 § 1 de la Convention ne se limite pas à la phase juridictionnelle aboutissant à une décision définitive. Elle s’étend également aux mesures provisoires lorsque celles-ci sont exécutoires et visent à statuer sur un droit, comme en l’espèce avec le sursis à exécution. La juridiction strasbourgeoise estime que « le droit à un tribunal garanti par l’article 6 de la Convention serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie ». En appliquant ce principe aux ordonnances de référé, elle souligne que leur objectif est précisément de « remédier aux conséquences irrémédiables que pourrait avoir l’exécution immédiate d’une décision administrative ». La protection du justiciable serait donc vidée de sa substance si l’administration pouvait ignorer de telles décisions. Le raisonnement de la Cour est d’autant plus solide que le droit interne turc lui-même, par l’article 28 § 1 de la loi n° 2577, rendait les décisions de sursis à exécution obligatoires et exécutoires pour l’administration.

B. L’indifférence de la légalité substantielle de l’acte pour justifier l’inexécution

Le gouvernement défendeur soutenait que, la demande d’annulation ayant finalement été rejetée au fond, l’inexécution de la mesure de sursis était dépourvue de conséquences. La Cour écarte fermement cet argument en dissociant la question procédurale de l’obéissance à une décision de justice de celle, substantielle, de la légalité de l’acte de démolition. Le fait que les tribunaux administratifs aient, des mois plus tard, confirmé la validité de la décision de démolir ne saurait justifier rétroactivement le refus de l’administration de se plier à une ordonnance judiciaire en vigueur. L’autorité administrative n’a pas à se faire juge de la pertinence d’une décision de justice ; elle doit l’exécuter. Admettre le contraire reviendrait à autoriser l’administration à paralyser l’office du juge en pariant sur l’issue finale du litige, anéantissant ainsi l’effet utile des procédures d’urgence. La Cour insiste sur le fait que la démolition a eu lieu « alors que le tribunal administratif avait ordonné la suspension de l’exécution de la décision administrative », ce qui constitue le fait générateur de la violation, indépendamment de la solution retenue au fond.

Cette primauté accordée au respect de la chose jugée, même provisoire, constitue une manifestation fondamentale du principe de prééminence du droit qui doit régir les rapports entre l’administration et les justiciables.

II. L’affirmation de la prééminence du droit face à la puissance publique

La Cour sanctionne une attitude qui porte directement atteinte aux fondements de l’État de droit (A) et réaffirme par là même la portée de l’obligation d’exécution qui pèse sur l’administration dans le cadre du contentieux administratif (B).

A. La sanction d’une méconnaissance flagrante de l’État de droit

Au-delà de la seule garantie du droit à un tribunal, la décision s’attache à défendre un principe structurel des sociétés démocratiques. La Cour juge que le comportement de l’administration « n’est ni compatible avec le droit turc ni avec les principes généraux de l’article 6 de la Convention et qu’elle porte manifestement atteinte à l’État de droit fondé sur la prééminence du droit et la sécurité des rapports juridiques ». En agissant de la sorte, l’autorité administrative a non seulement lésé les droits du requérant, mais a également remis en cause l’autorité même du pouvoir judiciaire. Une telle situation est intolérable dans un système où les pouvoirs publics sont eux-mêmes soumis au respect de la loi et au contrôle des tribunaux. La condamnation prononcée par la Cour a donc une valeur qui dépasse le cas d’espèce : elle constitue un rappel à l’ordre général sur la nécessité pour toutes les autorités étatiques de se conformer sans délai ni réserve aux décisions juridictionnelles, sous peine de saper la confiance des citoyens dans la justice.

B. La portée du principe d’exécution dans le contentieux administratif

L’arrêt souligne que l’obligation d’exécuter une décision de justice « revêt encore plus d’importance dans le contexte du contentieux administratif ». En effet, ce type de contentieux oppose un particulier à la puissance publique, créant un déséquilibre structurel que seul le contrôle effectif du juge peut corriger. Si l’administration, partie au litige, peut s’affranchir de ses obligations procédurales, alors le recours juridictionnel perd son sens. La Cour rappelle qu’une personne ayant obtenu une décision favorable contre l’État « n’a pas à ouvrir une procédure distincte pour en obtenir l’exécution forcée ». Il incombe à l’État, de sa propre initiative, de prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux décisions rendues contre lui. L’inexécution constitue une faute de service et engage sa responsabilité. À cet égard, il est intéressant de noter que la Cour déclare irrecevable le grief tiré de l’article 1 du Protocole n° 1 au motif que le requérant n’avait pas intenté une action en indemnisation en bonne et due forme. Cette irrecevabilité confirme, en creux, que si la protection procédurale est absolue, la réparation des dommages matériels reste subordonnée au respect des voies de recours internes adéquates.