Par un arrêt en date du 2 juillet 2024, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’obligation pour un État de dédommager un propriétaire privé pour les contraintes d’exploitation résultant du classement de son bien dans une zone naturelle protégée.

En l’espèce, une personne était propriétaire d’une forêt de vingt-deux hectares sur le territoire roumain. Ce terrain a été intégré au réseau de sites naturels protégés de l’Union européenne en raison de la valeur de sa faune et de sa flore. Ce classement a eu pour conséquence d’imposer des restrictions significatives sur les possibilités d’exploitation de la forêt par sa propriétaire. Estimant que l’absence de toute mesure de compensation financière pour cette contrainte portait atteinte à son droit de propriété, la propriétaire a saisi la Cour européenne des droits de l’homme le 24 février 2020. La requérante invoquait une violation de l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention, relatif à la protection de la propriété, ainsi qu’une violation de l’article 6 de la Convention. La Cour a décidé de ne pas examiner le grief tiré de l’article 6 mais a jugé recevable celui concernant le droit de propriété.

Il était donc demandé à la Cour de déterminer si des restrictions d’usage imposées à un bien privé pour des motifs de protection environnementale, sans être accompagnées d’une indemnisation, constituent une violation du droit au respect des biens.

À cette question, la Cour européenne des droits de l’homme répond par l’affirmative. Elle juge qu’en dépit de la légitimité du but poursuivi, l’absence totale de dédommagement fait peser sur la propriétaire une charge disproportionnée qui rompt le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde de son droit de propriété. La Cour constate par conséquent une violation de l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention. La solution adoptée par la Cour, tout en reconnaissant la légitimité de l’ingérence étatique au nom de la protection environnementale (I), sanctionne l’absence de contrepartie financière, considérée comme une rupture du juste équilibre nécessaire à la protection du droit de propriété (II).

I. La reconnaissance d’une ingérence légitime mais disproportionnée

La Cour examine la mesure litigieuse en contrôlant d’abord la légalité et la légitimité de l’atteinte portée au droit de propriété (A), pour ensuite en constater le caractère disproportionné en l’absence de toute indemnisation (B).

A. La légitimité de l’atteinte au droit de propriété au nom de l’intérêt général

Le droit au respect des biens garanti par l’article 1er du Protocole no 1 n’est pas absolu et les États disposent d’une marge d’appréciation pour réglementer l’usage de la propriété conformément à l’intérêt général. En l’occurrence, la restriction imposée à la propriétaire découle de l’inclusion de sa forêt dans un réseau européen de protection de la nature. La Cour reconnaît sans difficulté que la protection de l’environnement, et plus spécifiquement la conservation de sites naturels d’une grande valeur patrimoniale, constitue un but d’intérêt général légitime.

L’ingérence de l’État dans le droit de jouissance de la propriétaire était donc justifiée dans son principe. La mesure visait à préserver un patrimoine naturel exceptionnel, objectif qui s’inscrit pleinement dans les politiques environnementales encouragées au niveau national et européen. Cependant, la légitimité du but poursuivi ne suffit pas à valider l’ingérence. Celle-ci doit également respecter un juste équilibre entre les moyens employés et le but visé, ce qui implique une analyse de la proportionnalité de la mesure.

B. La rupture du juste équilibre en l’absence d’indemnisation

Pour qu’une restriction au droit de propriété soit jugée proportionnée, elle ne doit pas faire peser sur l’individu une charge spéciale et exorbitante. La Cour évalue si la propriétaire a dû supporter un fardeau excessif du fait de la mesure de protection environnementale. Elle constate que l’impossibilité d’exploiter sa forêt prive la requérante des bénéfices économiques qu’elle était en droit d’attendre de son bien.

Or, cette perte n’a été compensée par aucune mesure de dédommagement de la part de l’État. La Cour considère que l’absence totale de compensation financière pour une contrainte aussi importante rompt le juste équilibre qui doit exister entre la protection du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général. Bien que le dédommagement ne doive pas nécessairement correspondre à la pleine valeur marchande du bien, son absence totale est rarement compatible avec les exigences de l’article 1er du Protocole no 1. En l’espèce, c’est bien cette absence qui conduit la Cour à conclure que la requérante a supporté une charge disproportionnée, transformant une mesure d’intérêt général en une forme d’expropriation de fait sans contrepartie. Cette rupture de l’équilibre engage la responsabilité de l’État, dont la Cour rappelle fermement les obligations en la matière.

II. La sanction du manquement de l’État à ses obligations positives

La décision de la Cour réaffirme une jurisprudence établie concernant l’obligation pour les États de garantir l’effectivité du droit de propriété (A) et en précise la portée dans le contexte spécifique des politiques de protection de l’environnement (B).

A. La confirmation d’une jurisprudence constante sur les obligations positives de l’État

En constatant la violation, la Cour ne fait pas œuvre d’innovation mais applique une solution solidement ancrée dans sa jurisprudence. Le respect du droit de propriété ne se limite pas pour l’État à une obligation négative de ne pas s’ingérer de manière arbitraire. Il comporte également des obligations positives, qui peuvent imposer la mise en place de procédures ou de mécanismes garantissant la protection effective de ce droit. Parmi ces mécanismes figure l’indemnisation des propriétaires privés lorsque l’intérêt général commande de limiter de façon substantielle leurs prérogatives.

La décision commentée s’inscrit dans cette lignée en soulignant que l’État roumain ne pouvait se contenter d’imposer une restriction d’usage, même pour un motif légitime, sans prévoir en parallèle une forme de compensation pour le préjudice causé. Le manquement sanctionné est donc celui d’une inaction de l’État, qui a échoué à mettre en place un cadre juridique et financier permettant de répartir équitablement la charge de la politique environnementale.

B. La portée de la solution pour les propriétaires de terrains en zones protégées

Si cet arrêt est une décision d’espèce, sa portée dépasse le cas individuel de la requérante. Il constitue un rappel à l’ordre pour tous les États membres du Conseil de l’Europe qui mettent en œuvre des politiques de conservation de la nature. La création de zones protégées ne saurait se faire au détriment exclusif des propriétaires fonciers concernés. Les États sont tenus d’organiser des régimes de compensation adéquats, sous peine de voir leur responsabilité engagée devant la Cour.

La condamnation de l’État défendeur à verser à la requérante des sommes précises au titre du préjudice subi, soit « 10 956 EUR (dix mille neuf cent cinquante-six euros) […] pour dommage matériel » et « 7 000 EUR (sept mille euros) […] pour dommage moral », illustre le caractère concret et effectif du contrôle exercé par la Cour. Cette solution renforce la sécurité juridique pour les propriétaires dont les biens sont affectés à des objectifs d’intérêt général et incite les pouvoirs publics à intégrer le coût de l’indemnisation dans la planification de leurs politiques environnementales.