Par un arrêt en date du 29 mars 2022, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’étendue du droit au respect des biens, confronté à l’inertie d’une autorité publique dans le cadre d’une situation d’indivision. En l’espèce, une ressortissante roumaine avait hérité d’une quote-part d’un tiers d’un immeuble qui avait été nationalisé sous le régime communiste. Par un arrêt définitif du 8 novembre 2006, le tribunal départemental de Bucarest avait ordonné à la municipalité de restituer cette quote-part à son ascendante, tout en renvoyant l’affaire devant une juridiction inférieure pour le partage de l’immeuble. Face au refus persistant de la municipalité de la mettre en possession de son bien, et alors que celle-ci continuait de louer l’immeuble à son seul profit, l’ascendante de la requérante avait obtenu par deux décisions de justice définitives en 2009 et 2010 la condamnation de la municipalité à lui verser des dommages et intérêts pour la privation de jouissance de son bien.

Après le décès de son ascendante, la requérante, devenue à son tour copropriétaire, a de nouveau assigné la municipalité en paiement de dommages et intérêts pour la période d’octobre 2009 à novembre 2013. Le tribunal de première instance de Bucarest, par un jugement du 9 décembre 2013, puis le tribunal départemental de Bucarest en appel, le 16 juin 2014, firent droit à sa demande. Toutefois, saisie d’un recours, la cour d’appel de Bucarest, par un arrêt définitif du 6 mai 2015, infirma ces décisions. Les juges du fond estimèrent que le refus de la municipalité n’était pas illégal, car la seule manière de mettre la requérante en possession de sa quote-part était de procéder au partage du bien, procédure qui était alors en cours. La requérante a donc saisi la Cour européenne des droits de l’homme, considérant que le rejet de sa demande d’indemnisation portait atteinte à son droit au respect de ses biens.

La question soumise à la Cour consistait donc à déterminer si le refus d’indemniser un copropriétaire pour la privation de jouissance de son bien, au motif qu’une procédure de partage judiciaire est en cours, constitue une ingérence disproportionnée dans son droit de propriété, violant ainsi l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

À cette question, la Cour européenne des droits de l’homme répond par l’affirmative. Elle juge que l’impossibilité pour la requérante de jouir de son bien et d’en tirer profit, alors même que la municipalité l’exploitait pour son propre compte, a créé une charge disproportionnée et excessive. En conséquence, les autorités nationales n’ont pas ménagé un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Cette décision, en réaffirmant la substance du droit de propriété au-delà des qualifications formelles du droit interne (I), sanctionne sévèrement l’instrumentalisation abusive du régime de l’indivision par une autorité publique (II).

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I. La réaffirmation de la substance du droit de propriété face aux formalités procédurales

La Cour européenne, tout en reconnaissant la base légale de l’ingérence en droit interne, exerce un contrôle rigoureux de sa proportionnalité. Elle établit ainsi qu’une atteinte est caractérisée dès lors que la jouissance effective du bien est empêchée (A), et rappelle que la simple existence d’une procédure parallèle ne saurait justifier une charge excessive pesant sur le propriétaire (B).

A. La qualification d’une ingérence par la privation de jouissance effective

La Cour constate d’abord que la requérante n’a pas été formellement privée de son bien, mais qu’elle a subi une atteinte à son droit au respect de ses biens s’analysant en une réglementation de l’usage de celui-ci. L’ingérence ne résulte pas d’une expropriation, mais de l’impossibilité concrète d’exercer les attributs du droit de propriété. La Cour énonce clairement que « l’impossibilité pour la requérante de jouir de sa quote-part de l’immeuble ou d’en tirer un quelconque profit entre 2009 et 2013 avant sa mise en possession effective a constitué une atteinte au droit de l’intéressée au respect de ses biens ».

Cette approche met l’accent sur la réalité économique du droit de propriété, au-delà de sa reconnaissance juridique formelle. Le fait que la requérante soit reconnue comme propriétaire ne suffit pas ; elle doit pouvoir en user et en percevoir les fruits. Or, pendant la période litigieuse, la municipalité a continué d’exploiter l’intégralité du bien, encaissant la totalité des loyers et renouvelant les baux. La requérante, quant à elle, était non seulement privée de tout bénéfice mais devait en outre s’acquitter des impôts afférents à sa quote-part. La Cour identifie donc une rupture manifeste de l’égalité qui doit prévaloir entre les copropriétaires, où l’un s’arroge tous les bénéfices tandis que l’autre supporte les charges.

B. L’appréciation de la proportionnalité au-delà de la légalité de l’ingérence

La Cour examine ensuite si cette ingérence était justifiée. Elle prend acte de l’argumentation de la cour d’appel de Bucarest, selon laquelle le refus de la municipalité n’était pas illégal puisque le partage était la seule voie possible pour exécuter la décision de restitution. Conformément à son rôle subsidiaire, la Cour ne censure pas l’interprétation du droit national et admet que l’ingérence disposait d’une base légale. Cependant, elle concentre son analyse sur le critère du juste équilibre.

La Cour rejette l’idée que l’existence d’une procédure de partage judiciaire puisse, à elle seule, justifier de priver la requérante de toute compensation pour la perte de jouissance. Une telle situation reviendrait à faire peser sur elle une « charge disproportionnée et excessive ». L’argument selon lequel l’obstacle était objectif, lié au régime de l’indivision, ne résiste pas à l’examen de proportionnalité. La durée de la procédure, couplée à l’exploitation exclusive du bien par l’autorité publique, rendait l’atteinte intolérable pour la propriétaire. Ainsi, même si le droit interne offrait une justification formelle à l’inaction de la municipalité, ses conséquences pratiques violaient la substance même du droit garanti par la Convention.

En jugeant l’ingérence disproportionnée, la Cour ne se contente pas de sanctionner une simple perte de jouissance ; elle met en lumière la faute d’une autorité publique qui a dénaturé les principes mêmes de la copropriété.

II. La sanction de l’instrumentalisation du régime de l’indivision par l’autorité publique

La décision de la Cour met en évidence l’attitude abusive de la municipalité, qui a exploité à son avantage un régime juridique destiné à organiser la concurrence des droits (A). La portée de cet arrêt s’étend ainsi comme un rappel à l’ordre pour les autorités publiques qui, en qualité de copropriétaires, ne sauraient s’abriter derrière des arguments procéduraux pour méconnaître les droits fondamentaux de leurs co-indivisaires (B).

A. La condamnation d’un comportement contraire aux règles de la copropriété

La Cour souligne que l’attitude de la municipalité était en contradiction flagrante avec les règles fondamentales régissant la copropriété. Elle relève qu’en vertu des articles 635 et 636 du code civil roumain, aucun copropriétaire ne peut utiliser le bien en portant atteinte aux droits des autres, et que tous doivent partager les bénéfices et supporter les dépenses à hauteur de leur quote-part. Or, la Cour constate que « pendant plusieurs années la mairie de Bucarest s’est approprié le bien de la requérante au mépris des règles concernant la copropriété ».

Ce faisant, la municipalité ne s’est pas comportée comme un simple co-indivisaire dans l’attente d’un partage, mais comme un propriétaire exclusif. Elle a non seulement privé la requérante de la jouissance de son bien, mais a également tiré un profit actif de cette situation, créant un déséquilibre inéquitable. La Cour sanctionne ici une forme de détournement de la finalité du régime de l’indivision. Ce régime, conçu pour gérer la coexistence des droits, a été utilisé par l’autorité publique comme un prétexte pour paralyser les droits d’un particulier tout en s’appropriant les avantages du bien commun.

B. La portée de la décision : un avertissement aux autorités publiques co-indivisaires

Au-delà du cas d’espèce, cet arrêt constitue un avertissement significatif pour les autorités publiques. Lorsqu’elles se trouvent en situation de copropriété avec des personnes privées, notamment dans le contexte de restitutions de biens nationalisés, elles ne peuvent invoquer la complexité des procédures de partage pour se soustraire à leurs obligations fondamentales. Elles doivent se comporter en copropriétaires diligents et équitables.

La Cour réaffirme que le droit de propriété, tel que protégé par la Convention, ne se limite pas à la titularité d’un droit, mais englobe sa jouissance effective et paisible. Les États ont donc une obligation positive de garantir cette effectivité. En l’espèce, le fait que les juridictions nationales aient finalement refusé toute indemnisation a consacré la rupture du juste équilibre. La Cour conclut donc que « les autorités internes n’ont pas ménagé un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ». Cette solution rappelle que la protection des droits des particuliers doit prévaloir sur les justifications purement formelles ou procédurales avancées par une autorité publique pour justifier une atteinte grave et prolongée à la propriété privée.