Par une communication en date du 15 mai 2008, complétée le 7 février 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a circonscrit les enjeux juridiques d’une requête introduite le 21 juillet 2003. En l’espèce, une entité religieuse sollicitait la restitution d’un immeuble qui avait été intégré au patrimoine de l’État durant un régime antérieur. L’État avait toutefois procédé à la vente de plusieurs appartements situés dans cet immeuble à leurs locataires. Saisie du litige, la Cour suprême de Justice de Roumanie, par un arrêt définitif du 28 janvier 2003, avait rejeté la demande en restitution formée par l’entité propriétaire originelle. Cette haute juridiction avait estimé que les droits des locataires, acquéreurs de bonne foi, faisaient obstacle à une telle restitution en nature. C’est dans ce contexte que la Cour européenne des droits de l’homme fut saisie. La question soulevée portait sur la conformité de cette impossibilité de restitution avec le droit au respect des biens. Se posait également la question de savoir si le requérant avait valablement épuisé l’ensemble des voies de recours internes avant de saisir la juridiction européenne. Face à cette situation, la Cour a décidé d’interroger les parties sur la recevabilité de la requête au regard de l’épuisement des recours nationaux et sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

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I. La recevabilité de la requête conditionnée par l’épuisement des voies de recours internes

La Cour européenne des droits de l’homme, avant d’examiner le fond de l’affaire, s’attache à vérifier la satisfaction des conditions de recevabilité, au premier rang desquelles figure l’épuisement des recours nationaux. Cette exigence, qui découle du principe de subsidiarité, impose au requérant d’avoir préalablement tenté d’obtenir réparation devant les juridictions internes.

A. Le principe de subsidiarité et l’exigence d’un recours effectif

L’article 35 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme impose à toute personne souhaitant saisir la Cour d’avoir d’abord utilisé les voies de recours qui lui sont ouvertes dans l’ordre juridique de l’État mis en cause. Cette règle a pour objet de ménager à l’État défendeur la possibilité de redresser par ses propres moyens les violations alléguées avant que celles-ci ne soient soumises à un contrôle international. L’épuisement des recours internes suppose non seulement l’exercice des actions en justice pertinentes, mais également le respect des formes et délais prescrits par le droit national. Encore faut-il que ces recours soient effectifs, c’est-à-dire qu’ils offrent une perspective raisonnable de succès et soient capables de porter remède à la situation dénoncée. La charge de la preuve de l’existence de recours accessibles et suffisants pèse sur l’État qui excipe de leur non-épuisement.

B. L’interrogation sur les procédures spécifiques de restitution

Dans la présente affaire, la Cour s’interroge précisément sur l’effectivité des recours disponibles pour le requérant. Elle questionne les parties sur le point de savoir si ce dernier a contesté une décision administrative rendue le 10 octobre 2003 par la « commission spéciale de restitution des immeubles ayant appartenu aux cultes religieux ». Cette interrogation suggère que la voie de droit commun, achevée par l’arrêt de la Cour suprême de Justice du 28 janvier 2003, n’était peut-être pas la seule disponible. La Cour cherche à déterminer si une procédure administrative spécifique, potentiellement suivie d’un contentieux propre, n’aurait pas dû être privilégiée ou menée à son terme. Elle mentionne également la loi no 165/2013, qui semble avoir institué un cadre pour finaliser le processus de restitution, posant ainsi la question de son impact sur la situation du requérant et sur l’obligation d’épuisement des recours.

II. L’atteinte au droit de propriété face à la protection des acquéreurs de bonne foi

Une fois la condition de recevabilité satisfaite, le débat se concentre sur la violation substantielle du droit au respect des biens, tel que protégé par l’article 1 du Protocole no 1. Ce débat met en balance le droit du propriétaire dépossédé et la sécurité juridique des transactions assurée au profit des tiers acquéreurs.

A. Le droit au respect des biens dans le contexte des restitutions

L’article 1 du Protocole no 1 garantit à toute personne physique ou morale le droit au respect de ses biens. Si cette disposition ne consacre pas un droit à la restitution de biens transférés à l’État avant l’entrée en vigueur de la Convention, elle protège en revanche les « biens actuels » et les créances dont le requérant est titulaire, y compris l’espérance légitime de voir aboutir une demande de restitution fondée sur le droit national. En l’espèce, le droit du requérant, reconnu dans son principe, se heurte à une impossibilité matérielle d’exécution. La Cour suprême de Justice a en effet jugé que les appartements « ne pouvaient pas être restitués au requérant au motif qu’ils avaient été vendus aux locataires qui avaient agi de bonne foi ». L’analyse de la Cour européenne portera donc moins sur l’existence du droit que sur les limites qui peuvent lui être légitimement opposées.

B. La recherche d’un juste équilibre entre droits concurrents

Le refus de restitution opposé au requérant est fondé sur la protection des droits acquis par des tiers. La Cour européenne des droits de l’homme examine traditionnellement de telles situations sous l’angle du « juste équilibre » à ménager entre l’intérêt général et la sauvegarde des droits du requérant. La protection de la bonne foi des acquéreurs et la stabilité des transactions immobilières peuvent constituer un but légitime d’intérêt général justifiant une ingérence dans le droit de propriété. La question qui se pose est de savoir si le rejet de l’action en restitution, sans autre forme de compensation adéquate à l’époque, a fait peser sur le propriétaire dépossédé une charge spéciale et exorbitante. L’arrêt de la Cour suprême de Justice, en privilégiant la situation des locataires, a opéré un choix que la Cour européenne devra évaluer, non pour le substituer au sien, mais pour s’assurer qu’il ne rompt pas le juste équilibre requis par la Convention.