Par un arrêt en date du 4 juin 2020, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences d’une expropriation pour cause d’utilité publique non pas pour le propriétaire du bien, mais pour le locataire qui l’exploitait. Cet arrêt offre une clarification bienvenue sur l’étendue de la protection accordée au preneur à bail rural au titre du droit au respect de ses biens, tout en réaffirmant sa jurisprudence constante en matière de durée des procédures judiciaires.

En l’espèce, une ressortissante italienne, locataire d’un terrain agricole, a été privée de l’usage d’une partie substantielle de celui-ci à la suite de deux arrêtés d’occupation d’urgence pris en 1986 et 1988 en vue de la construction d’une ligne de chemin de fer. En 1992, estimant l’occupation devenue illégale et subissant une impossibilité d’exercer sa profession, elle a assigné le consortium responsable des travaux devant le tribunal de Bénévent afin d’obtenir des dommages-intérêts. Une expertise judiciaire déposée en 1997, confirmée en 2002, a évalué le montant des indemnités dues au locataire en vertu de la loi applicable. Par un jugement du 18 avril 2008, devenu définitif, le tribunal lui a alloué les sommes fixées par l’expert, reconnaissant sa qualité de locataire agricole d’un terrain exproprié. Parallèlement, en 2002, la locataire avait saisi la cour d’appel de Rome d’un recours fondé sur la durée excessive de la procédure, obtenant une indemnisation pour dommage moral par une décision du 22 avril 2003. Saisissant la juridiction européenne, la requérante invoquait une violation de l’article 1er du Protocole n° 1, considérant que l’absence d’une indemnisation correspondant à la valeur vénale du terrain portait une atteinte disproportionnée à son droit au respect des biens. Elle se plaignait également de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison de la durée de la procédure et de l’insuffisance du dédommagement obtenu à ce titre au plan interne.

La Cour européenne des droits de l’homme était donc confrontée à une double question. D’une part, elle devait déterminer si le droit au respect des biens, garanti à un locataire agricole dont le terrain est exproprié, implique une indemnisation calculée sur la base de la valeur marchande du bien, à l’instar de ce qui est exigé pour un propriétaire. D’autre part, il lui appartenait d’apprécier si la durée de la procédure interne, bien qu’ayant fait l’objet d’une indemnisation partielle par une juridiction nationale, demeurait constitutive d’une violation du droit à un procès dans un délai raisonnable. La Cour a répondu par la négative à la première question, jugeant le grief manifestement mal fondé, mais par l’affirmative à la seconde, constatant une violation de l’article 6 § 1. La solution de la Cour distingue ainsi clairement la nature du droit patrimonial du locataire de celui du propriétaire en matière d’indemnisation (I), tout en maintenant une application rigoureuse de l’exigence du délai raisonnable de la procédure (II).

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I. La protection différenciée du preneur à bail dans le cadre de l’expropriation

La Cour, tout en reconnaissant que le locataire dispose d’un intérêt patrimonial digne de protection, refuse d’aligner son droit à indemnisation sur celui du propriétaire. Elle confirme ainsi l’existence d’un droit pour le preneur (A) mais en précise les limites en rejetant une assimilation de son préjudice à la perte de la valeur vénale du bien (B).

A. La reconnaissance d’un intérêt patrimonial protégeable

Le gouvernement italien contestait la recevabilité du grief en arguant que la requérante n’était pas propriétaire et n’avait pas fourni la preuve de sa qualité de locataire. La Cour écarte sèchement cet argument en s’appuyant sur la décision des juridictions internes. Elle relève en effet que le tribunal de Bénévent a explicitement « reconnu la qualité de locataire de la requérante exerçant une activité agricole sur le terrain ». En affirmant qu’elle « ne voit aucune raison de s’écarter des conclusions du tribunal », la Cour confirme que la notion de « bien » au sens de l’article 1er du Protocole n° 1 est une notion autonome qui ne se limite pas à la propriété formelle.

Cette approche extensive permet d’inclure dans le champ de protection de la Convention les droits découlant d’un bail, lesquels constituent un actif patrimonial pour le preneur. En l’espèce, la perte de la jouissance du terrain et l’impossibilité de poursuivre son activité agricole constituent sans conteste une ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens. La Cour admet donc implicitement que la privation de ce droit locatif doit donner lieu à une indemnisation pour ne pas rompre le juste équilibre entre l’intérêt général poursuivi par l’expropriation et la sauvegarde des droits du particulier. L’existence même d’un droit à indemnité pour le locataire n’est donc pas en cause ; c’est son mode de calcul qui constitue le cœur du débat.

B. Le refus d’une indemnisation fondée sur la valeur vénale du bien

La requérante soutenait que l’indemnité perçue était insuffisante car elle ne correspondait pas à la valeur marchande du terrain. La Cour rejette cette prétention en opérant une distinction fondamentale entre la situation du propriétaire et celle du locataire. Elle rappelle sa jurisprudence bien établie selon laquelle une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur du bien est la règle en matière de privation de propriété, mais elle précise immédiatement que « cette jurisprudence concerne une situation différente à celle de l’espèce car la requérante n’était pas la propriétaire du terrain exproprié mais la locataire de celui-ci ».

Ce faisant, la Cour signifie que le préjudice subi par le locataire n’est pas la perte de la propriété du bien, mais la perte des droits qu’il tire de son contrat de bail, tels que le droit d’exploiter la terre et d’en percevoir les fruits. L’indemnité doit donc viser à réparer ce préjudice spécifique et non la perte de la valeur capitale du fonds. De plus, la Cour souligne que la requérante n’a pas étayé son argumentaire. Elle n’a pas démontré « pour quelles autres raisons la quantification de l’indemnité de la part du tribunal de Bénévent, qu’elle n’a d’ailleurs pas contesté au niveau interne, n’aurait pas été conforme à l’article 1 du Protocole no 1 ». Par cette remarque, elle sanctionne non seulement l’absence de fondement de la prétention, mais aussi le défaut de diligence de la requérante qui, satisfaite du jugement national sur le principe et le montant, cherche à obtenir devant la Cour une réparation d’une nature différente sans en justifier le bien-fondé.

II. La sanction maintenue de la durée excessive de la procédure

Si la Cour se montre stricte sur le fond du droit de propriété, elle applique avec la même rigueur sa jurisprudence sur le délai raisonnable. Elle constate la violation de l’article 6 § 1 malgré l’existence d’un recours interne (A), ce qui la conduit à allouer elle-même une satisfaction équitable à la requérante (B).

A. La constatation de la violation malgré l’exercice du recours interne

La procédure principale, engagée en mars 1992, était toujours pendante en première instance lorsque la cour d’appel de Rome a statué en avril 2003 sur le grief lié à la durée. La Cour européenne observe que cette décision nationale n’a indemnisé qu’une partie du retard, laissant sans réparation la période postérieure, qui a duré près de cinq ans jusqu’au jugement final en 2008. Conformément à sa jurisprudence constante, la Cour limite son propre examen à la période déjà jugée au niveau national, la requérante n’ayant pas introduit de nouveau recours pour le retard ultérieur.

Néanmoins, en se fondant sur l’analyse de cette seule période, qui dépasse une décennie pour une seule instance, la Cour conclut sans surprise à une méconnaissance de l’exigence du « délai raisonnable ». Elle écarte l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement, rappelant que la voie de la cassation contre les décisions rendues en application de la loi « Pinto » n’était pas un recours effectif à l’époque des faits. Cette décision confirme que l’existence d’un recours interne pour lenteur excessive ne suffit pas à purger la violation si l’indemnité accordée est insuffisante ou si le recours lui-même ne couvre pas l’intégralité du préjudice temporel subi par le justiciable.

B. L’octroi d’une satisfaction équitable en réparation du préjudice

La constatation de la violation de l’article 6 § 1 conduit logiquement la Cour à statuer sur l’application de l’article 41 de la Convention. La requérante réclamait 12 000 euros pour le préjudice moral subi du fait des lenteurs procédurales. La Cour, se référant à ses solutions habituelles dans des affaires similaires contre l’Italie et statuant en équité, estime raisonnable d’allouer une somme de 3 640 euros. Ce montant, bien qu’inférieur à la demande, vise à compenser le tort causé par l’attente prolongée et l’incertitude.

En outre, la Cour accorde 1 000 euros pour les frais et dépens, réduisant considérablement la somme réclamée par la requérante, au motif que ses griefs n’ont que « partiellement abouti ». Cette motivation souligne la distinction faite entre le succès obtenu sur le terrain procédural et l’échec sur le grief substantiel lié au droit de propriété. La décision de la Cour remplit ainsi sa double fonction : sanctionner l’État pour ses défaillances structurelles et offrir une réparation concrète, bien que mesurée, à la victime de ces manquements.