Un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 15 septembre 2020 offre une illustration de la persistance de l’inexécution des décisions de justice par une autorité publique. En l’espèce, plusieurs ressortissants d’un État avaient obtenu des décisions de justice définitives obligeant les autorités municipales à leur attribuer des logements sociaux. Ces décisions étant restées sans effet pendant de nombreuses années, les intéressés ont engagé une seconde procédure, sur le fondement d’une loi nationale spécifique, afin d’obtenir réparation pour le préjudice subi du fait de cette inexécution. Les juridictions internes ont alors constaté une violation de leurs droits et leur ont accordé une indemnisation financière. Cependant, les décisions initiales ordonnant l’attribution des logements demeuraient toujours inexécutées. Les requérants ont donc saisi la Cour européenne des droits de l’homme, se plaignant d’une atteinte à leur droit d’accès à un tribunal et à leur droit au respect de leurs biens. Le gouvernement défendeur a soutenu que les requérants ne pouvaient plus se prétendre victimes au sens de la Convention, dès lors que les juridictions nationales avaient déjà reconnu la violation et réparé le préjudice. La question qui se posait à la Cour était donc double : d’une part, l’inexécution prolongée d’une décision de justice par l’État constitue-t-elle une violation des droits garantis par la Convention et, d’autre part, une reconnaissance de cette violation par les juridictions internes assortie d’une indemnisation suffit-elle à faire perdre à un requérant sa qualité de victime lorsque la décision originelle demeure inexécutée ? À cette double interrogation, la Cour répond en affirmant que l’inexécution constitue bien une violation persistante et que la réparation accordée au niveau national, si elle n’est pas adéquate et ne met pas fin à la situation litigieuse, ne prive pas les intéressés de leur qualité de victime. La solution de la Cour, en ce qu’elle réaffirme fermement l’obligation pour l’État d’exécuter les décisions de justice (I), précise également les conditions d’appréciation de l’effectivité des recours internes destinés à pallier une telle défaillance (II).

La consécration du droit à l’exécution comme garantie effective

L’inexécution par une autorité publique d’une décision de justice définitive constitue le cœur de la violation constatée par la Cour. Celle-ci rappelle que le manquement de l’État-débiteur est par principe inexcusable, entraînant une double atteinte aux droits fondamentaux des justiciables.

A. Le manquement persistant de l’autorité étatique

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle avec constance que le droit à un procès équitable serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision de justice définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. Dans la présente affaire, les décisions condamnant les autorités locales à fournir un logement sont restées sans effet pendant des périodes allant de dix à plus de vingt ans. Face à une telle situation, l’argumentation de l’État fondée sur des difficultés pratiques ou financières est systématiquement rejetée. La Cour souligne en effet qu’une « autorité étatique ne peut invoquer l’absence de fonds et de logements de substitution pour expliquer la non-exécution d’un jugement ». Ce faisant, elle confère un caractère quasi absolu à l’obligation d’exécution qui pèse sur l’administration, considérant que c’est à l’État de garantir par des mesures positives le respect des décisions rendues par ses propres juridictions. Le simple écoulement du temps, sans aucune diligence de la part des autorités, suffit à caractériser une violation continue, qui ne saurait être purgée par de simples excuses ou des promesses vagues.

B. L’atteinte au droit d’accès à un tribunal et au droit de propriété

Le défaut d’exécution ne porte pas seulement atteinte à l’autorité de la chose jugée, mais lèse directement deux droits distincts garantis par la Convention. D’une part, il y a une violation de l’article 6 § 1, car l’exécution d’une décision de justice doit être considérée comme faisant partie intégrante du procès. Sans cette phase exécutoire, les garanties procédurales offertes au justiciable durant l’instance perdraient toute leur substance. D’autre part, la Cour constate une violation de l’article 1er du Protocole no 1. En effet, la créance née d’une décision de justice définitive constitue un « bien » au sens de cette disposition. Les requérants, en obtenant un jugement exécutoire, étaient titulaires d’une espérance légitime de se voir attribuer l’usage d’un logement. L’impossibilité d’obtenir cette prestation pendant une durée déraisonnable s’analyse donc en une ingérence dans leur droit au respect de leurs biens, qui ne peut être justifiée par l’inertie de l’administration. La Cour établit ainsi que la défaillance de l’État place le créancier dans une situation d’incertitude prolongée qui est incompatible avec la protection de ses possessions.

L’appréciation rigoureuse de l’effectivité du recours indemnitaire

Au-delà de la condamnation de principe, l’intérêt de la décision réside dans l’analyse de l’exception soulevée par le gouvernement relative à la perte de la qualité de victime. La Cour examine avec soin si le recours interne a offert un redressement suffisant, concluant que la seule compensation pécuniaire ne suffit pas lorsque la violation principale perdure.

A. Le caractère insuffisant d’une réparation purement financière

Le gouvernement défendeur soutenait que le recours prévu par la loi nationale, ayant permis la reconnaissance de la violation et l’octroi de dommages-intérêts, avait réparé le préjudice et privé les requérants de leur qualité de victime. La Cour écarte cet argument en se fondant sur une double analyse. D’abord, elle compare les montants alloués par les tribunaux nationaux à sa propre jurisprudence et constate qu’ils sont « manifestement inférieurs à ceux que la Cour octroie généralement dans des affaires moldaves similaires ». Cette appréciation quantitative démontre que la réparation n’était pas adéquate au regard des standards de la Convention. Ensuite, et de manière plus fondamentale, la Cour observe que « les décisions de justice rendues en faveur des intéressés restent inexécutées à ce jour ». Un recours est donc jugé ineffectif non seulement si l’indemnisation est trop faible, mais surtout s’il ne met pas fin à la violation elle-même. La simple reconnaissance formelle de la violation, accompagnée d’une somme d’argent, ne saurait se substituer à l’exécution en nature de l’obligation, qui était l’objet même du litige initial.

B. Le maintien de la qualité de victime en l’absence de redressement complet

En conséquence de cette analyse, la Cour conclut que les requérants conservent leur qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention. Cette solution a une portée significative pour les États confrontés à des problèmes systémiques d’inexécution. Elle signifie que la mise en place de recours purement indemnitaires, si elle peut constituer une première étape, ne les dispense pas de leur obligation principale d’assurer l’exécution effective des jugements. Pour qu’un requérant perde sa qualité de victime, il faut que les autorités nationales aient non seulement reconnu la violation, mais qu’elles l’aient également réparée de manière appropriée. Or, une réparation n’est appropriée que si elle met un terme à la situation litigieuse. Dans le cas d’une obligation de faire, comme l’attribution d’un logement, seul un redressement conduisant à un résultat équivalent à l’exécution pourrait être jugé suffisant. La décision réaffirme ainsi que le droit à un recours effectif, garanti par l’article 13, implique une réparation qui ne soit pas seulement symbolique ou partielle, mais qui apporte une solution concrète et définitive au grief du justiciable.