La Cour européenne des droits de l’homme a été saisie d’une requête introduite le 23 décembre 2013, concernant le droit de propriété et le droit à une protection juridictionnelle effective. En l’espèce, un terrain appartenant aux requérants a fait l’objet d’un classement en 1972 en tant qu’espace d’utilité publique destiné à la construction d’un stade. Cependant, pendant plusieurs décennies, aucune procédure d’expropriation n’a été menée à son terme par les autorités publiques compétentes, maintenant la propriété dans un état d’incertitude juridique et matérielle.

Les propriétaires successifs du terrain, sur lequel une entreprise familiale était exploitée, ont entrepris de multiples démarches pour clarifier la situation. Une demande de permis de construire pour des extensions a conduit un service d’urbanisme à accorder à la commune un délai pour exproprier, mais cette dernière a refusé tant de déclasser le terrain que de verser une indemnité. Le classement fut réitéré en 1984. Un séisme en 1999 a endommagé les bâtiments de l’entreprise, rendant nécessaire un permis de construire pour leur réparation, permis qui ne pouvait être délivré sans la levée du classement. En 2003, le tribunal administratif du Pirée, par un jugement no 3780/2003, ordonna à l’administration de procéder à cette levée. L’administration n’a pas exécuté cette décision et la commune a de nouveau classé le terrain en 2005. Par la suite, une procédure d’expropriation fut initiée, et le montant de l’indemnité définitivement fixé par une cour d’appel en 2011. Toutefois, la commune n’a pas consigné la somme due dans le délai légal, ce qui a entraîné la révocation de l’expropriation en 2012, tout en maintenant le classement du terrain comme espace d’utilité publique.

Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État a jugé en 2012 que le refus de l’administration d’accorder un permis de construire était légitime, au motif que le statut du terrain était « non réglé d’un point de vue urbanistique ». La haute juridiction a estimé que le jugement du tribunal administratif de 2003 n’avait pas pour effet de rendre le terrain constructible, dès lors que le classement urbanistique pouvait « à tout moment être réitéré ». Les requérants se trouvaient ainsi privés de la jouissance de leur bien et de toute issue juridique au niveau national.

Il convient de se demander si le maintien prolongé d’un classement d’utilité publique, combiné au refus des autorités de se conformer à une décision de justice ordonnant sa levée, porte une atteinte caractérisée au droit de propriété et au droit à un recours effectif.

La situation litigieuse révèle une double défaillance des autorités nationales. D’une part, elle consacre une ingérence disproportionnée dans le droit de jouissance des biens des requérants (I). D’autre part, elle met en évidence la neutralisation de leur droit à une protection juridictionnelle effective (II).

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I. L’atteinte disproportionnée au droit de propriété

L’immobilisation du terrain des requérants pendant plus de quarante ans constitue une restriction excessive de leur droit de propriété. Cette restriction s’est manifestée par une incertitude prolongée (A) et par l’incapacité des autorités à finaliser la procédure d’expropriation qu’elles avaient elles-mêmes initiée (B).

A. Une restriction prolongée et incertaine du droit de jouir de son bien

Le classement du terrain en 1972 comme espace d’utilité publique a initié une longue période d’incertitude juridique. Cette mesure, bien que pouvant être légitime dans son principe au nom de l’intérêt général, a placé les propriétaires dans une position intenable. Ils se voyaient privés de la jouissance normale de leur bien, notamment du droit de construire ou d’effectuer des réparations importantes, sans pour autant recevoir la compensation financière due pour une expropriation effective. Le caractère répété des décisions de classement, en 1972, 1984 et 2005, illustre une pratique administrative qui prolonge indéfiniment une situation provisoire, en violation du juste équilibre à ménager entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens. L’impossibilité d’obtenir un permis de construire après le séisme de 1999 a cristallisé le préjudice matériel, transformant une restriction administrative en une privation de facto de la substance même du droit de propriété.

B. L’échec des autorités à concrétiser l’expropriation

La procédure d’expropriation lancée par la commune aurait dû offrir une issue légale à cette situation. La fixation d’une indemnité par les juridictions compétentes, d’abord à titre provisoire en 2010 puis définitif en 2011, semblait marquer l’aboutissement du processus. Cependant, l’abstention de la commune de déposer les fonds requis à la Caisse des Consignations et des Prêts a entraîné l’annulation de l’expropriation. Cet acte a révélé une défaillance de l’autorité publique dans l’accomplissement de ses propres obligations légales. En levant l’expropriation pour défaut de paiement tout en maintenant simultanément le classement de la propriété, la commune a créé une situation juridique absurde. Elle a ainsi retiré aux requérants le seul bénéfice qu’ils pouvaient espérer de la procédure, à savoir l’indemnisation, tout en les maintenant sous le régime de contrainte qui ne se justifiait que par la perspective de cette expropriation.

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II. La neutralisation du droit à une protection juridictionnelle effective

Au-delà de l’atteinte matérielle à leur bien, les requérants ont été confrontés à l’inefficacité des recours juridictionnels qu’ils ont exercés. L’inexécution d’une décision de justice devenue définitive (A) a été par la suite validée par la plus haute juridiction administrative, consacrant un déni de justice (B).

A. L’inexécution d’une décision de justice favorable aux propriétaires

Le jugement no 3780/2003 du tribunal administratif du Pirée constitue un moment clé du litige. Cette décision ordonnait explicitement la levée du classement qui pesait sur le terrain, offrant aux requérants une reconnaissance de leur droit. Or, cette décision est restée lettre morte. L’administration n’a pris aucune mesure pour s’y conformer. Au contraire, le conseil municipal a réitéré le classement en 2005, vidant de sa substance le jugement obtenu. Le droit d’accès à un tribunal serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. L’inertie de l’administration, suivie d’un acte contraire à l’esprit de la décision de justice, a démontré le caractère purement théorique et non effectif de la protection judiciaire accordée aux requérants à ce stade.

B. La légitimation du blocage administratif par le juge suprême

La décision rendue par le Conseil d’État en 2012 a parachevé la neutralisation des droits des requérants. En jugeant légitime le refus d’octroyer un permis de construire au motif que le terrain était « non réglé d’un point de vue urbanistique », la haute juridiction a entériné l’impasse créée par l’administration. Plus encore, elle a estimé que le jugement de 2003 ne pouvait rendre le terrain constructible car le classement « pouvait à tout moment être réitéré ». Une telle motivation confère à l’administration un pouvoir discrétionnaire exorbitant, lui permettant de paralyser les effets d’une décision de justice par une simple réitération de l’acte annulé. Cette approche prive de toute portée pratique le contrôle juridictionnel des actes administratifs, enfermant les justiciables dans un cycle sans fin de procédures inutiles et consacrant l’inefficacité du recours comme moyen de protection de leurs droits.