Par un arrêt en date du 12 mai 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur les conditions de réduction d’une aide financière au logement, accordée par une autorité administrative à une de ses fonctionnaires. En l’espèce, une fonctionnaire fédérale, mère de quatre enfants, avait sollicité une aide à l’acquisition d’un logement, à laquelle elle était éligible en vertu de la réglementation applicable. Après avoir été inscrite sur la liste des bénéficiaires potentiels, une commission administrative lui a alloué une aide, mais en appliquant un « coefficient de minoration » non prévu par la loi, justifié par une insuffisance des fonds budgétaires disponibles pour l’ensemble des agents éligibles. La somme versée s’est ainsi trouvée substantiellement inférieure à celle résultant du calcul réglementaire.

La requérante a contesté ce montant devant les juridictions internes. Le tribunal de district de Moscou, tout en reconnaissant que le montant de l’aide calculé selon la formule légale était bien supérieur, a jugé que la décision d’appliquer le coefficient de minoration était justifiée par le manque de fonds. Cette décision fut confirmée en appel par la cour de Moscou, qui a estimé que le calcul opéré par la commission était « légal » et que la requérante avait « pleinement réalisé son droit » en percevant la somme minorée. Saisie d’un pourvoi, la Cour suprême a refusé de l’examiner. La question soumise à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de savoir si la réduction du montant d’une aide pécuniaire, par l’application d’un coefficient non prévu par un texte et motivée par des contraintes budgétaires, portait atteinte au droit au respect des biens protégé par l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention.

À cette question, la Cour de Strasbourg répond par l’affirmative, considérant que l’ingérence dans le droit de la requérante n’était pas prévue par la loi. Elle juge ainsi que la minoration de l’allocation constituait une violation de la Convention, faute de base légale. La solution retenue par la Cour permet d’abord de consacrer l’existence d’un bien patrimonial protégeable (I), avant de sanctionner fermement une immixtion administrative dépourvue de fondement juridique (II).

I. La consécration d’un droit patrimonial à l’aide au logement

Pour que l’article 1er du Protocole n°1 soit applicable, la requérante devait justifier d’un « bien » actuel ou, à tout le moins, d’une espérance légitime d’en obtenir un. La Cour reconnaît l’existence d’une telle espérance en se fondant sur les dispositions du droit interne (A), ce qui lui permet de qualifier la réduction de l’aide d’ingérence dans le droit au respect des biens (B).

A. L’existence d’une créance établie en droit interne

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle que la notion de « bien » peut recouvrir des valeurs patrimoniales, y compris des créances, à condition que celles-ci soient suffisamment établies. Une simple espérance ou un espoir de se voir reconnaître un droit ne saurait suffire. En l’espèce, le droit interne prévoyait un mécanisme d’aide conditionnelle pour les fonctionnaires, dont l’octroi final dépendait d’une sélection par une commission. Néanmoins, la Cour dépasse ce caractère potentiellement discrétionnaire pour constater que la situation de la requérante avait franchi un seuil décisif.

En effet, le droit de l’intéressée à percevoir l’aide n’a jamais été remis en cause par les autorités nationales. Une fois sa demande validée et son nom inscrit sur la liste, les juridictions internes elles-mêmes ont confirmé le montant qui lui était dû en application de la formule réglementaire. La Cour relève qu’« il n’y avait donc pas contestation sur le point de savoir si elle avait droit à l’aide : seul le montant en était contesté ». C’est cette reconnaissance par les instances nationales du principe même de sa créance qui la transforme d’un simple espoir en un « bien » au sens de la Convention. La Cour conclut ainsi que la requérante était titulaire d’une espérance légitime et que sa créance était suffisamment établie pour bénéficier de la protection conventionnelle.

B. La caractérisation d’une ingérence dans l’exercice du droit

Une fois l’existence d’un bien établie, la Cour examine si l’action de l’État a constitué une ingérence dans le droit de la requérante. L’ingérence peut prendre la forme d’une expropriation, d’une réglementation de l’usage des biens ou, comme en l’espèce, d’une privation partielle de propriété. La décision des autorités administratives de ne verser qu’une fraction de l’aide calculée a directement affecté la substance patrimoniale de la créance de la requérante.

En appliquant un coefficient de minoration, l’administration a réduit de plus de moitié le montant auquel la fonctionnaire pouvait légitimement prétendre. Cette diminution unilatérale constitue une immixtion directe dans son droit de percevoir la somme qui lui avait été reconnue. La Cour qualifie donc cette mesure d’« ingérence dans l’exercice du droit au respect des biens ». Pour être compatible avec l’article 1er du Protocole n°1, une telle ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un but d’utilité publique et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels. C’est sur la première de ces conditions, la légalité, que la Cour concentre son analyse pour constater la violation.

II. La sanction d’une ingérence dépourvue de base légale

La Cour européenne des droits de l’homme contrôle rigoureusement le respect du principe de légalité, qui impose qu’une ingérence dans le droit de propriété repose sur une base claire et accessible en droit interne. Elle rejette ainsi la justification avancée par les autorités nationales, tirée de l’insuffisance des ressources budgétaires (A), pour affirmer la primauté de la loi comme garantie essentielle contre l’arbitraire administratif (B).

A. Le rejet de la justification tirée de l’insuffisance budgétaire

Devant les juridictions internes, puis devant la Cour de Strasbourg, l’argument principal pour justifier la minoration de l’aide était le manque de fonds publics. Les autorités nationales avaient considéré que, face à des crédits limités, la répartition des sommes disponibles entre plusieurs bénéficiaires, même au prix d’une réduction individuelle, était une solution pragmatique et justifiée. La Cour européenne des droits de l’homme écarte fermement cette approche. Elle rappelle de manière constante qu’un « manque de fonds n’est pas une circonstance exonérant l’État de ses obligations au titre de la Convention ».

En outre, la Cour examine l’argument selon lequel la requérante aurait consenti à une réduction en indiquant dans une lettre qu’elle accepterait une somme minorée. Elle estime qu’une telle déclaration, faite dans un contexte de vulnérabilité, ne saurait constituer une renonciation claire et non équivoque à un droit garanti par la loi, d’autant que cette possibilité de renonciation n’était pas prévue par la législation. Par conséquent, ni les contraintes budgétaires ni le comportement de la requérante ne pouvaient légitimer une dérogation aux règles de calcul de l’aide.

B. L’affirmation du principe de légalité comme rempart à l’arbitraire

Le cœur du raisonnement de la Cour repose sur l’absence totale de fondement juridique pour la mesure litigieuse. Le Gouvernement défendeur a lui-même admis que l’application d’un coefficient de minoration n’était prévue par aucune disposition légale ou réglementaire. Le droit interne fixait une formule de calcul précise pour déterminer le montant de l’aide, et aucune norme ne permettait à l’administration de s’en écarter pour des motifs d’opportunité budgétaire.

La Cour en tire la conséquence inéluctable que l’ingérence ne satisfaisait pas à la condition primordiale de légalité. Elle conclut que « en l’absence d’une quelconque base légale pour l’application du coefficient de minoration, l’ingérence faite dans l’exercice par la requérante de son droit au respect de ses biens n’a pas satisfait à la condition de “légalité” posée à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ». Cette solution réaffirme que le respect de la loi est la première garantie des citoyens contre l’arbitraire du pouvoir exécutif. En agissant en dehors de tout cadre normatif, l’administration a violé la Convention, rendant inutile l’examen de la proportionnalité de son action. La décision illustre ainsi avec force que la gestion des deniers publics, même dans un contexte de pénurie, doit impérativement s’inscrire dans le respect des règles de droit.