L’application du Code des relations entre le public et l’administration au contentieux URSSAF : le droit aux observations orales et l’encadrement strict de la prescription des cotisations
I. L’extension des garanties procédurales du CRPA au cotisant dans la phase de recours amiable
A. L’assimilation des organismes de sécurité sociale aux administrations au sens du CRPA
Le contentieux du recouvrement des cotisations sociales a longtemps été pensé comme un contentieux sui generis, régi par les seules dispositions du Code de la sécurité sociale et soustrait, pour l’essentiel, aux principes généraux du droit administratif. La publication du Code des relations entre le public et l’administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, a toutefois marqué une rupture dont les effets contentieux ne se déploient que progressivement devant les juridictions du fond et la Cour de cassation. L’article L. 100-3 de ce code dispose en effet que le terme d’administration désigne, pour l’application de ses dispositions, « les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale » [[CRPA, art. L. 100-3, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031366930]]. L’article L. 115-3 du Code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 20 janvier 2014, confirme ce renvoi en précisant que « sont fixées par le titre Ier du livre II du code des relations entre le public et l’administration les conditions dans lesquelles les organismes de sécurité sociale doivent faire connaître les motifs de leurs décisions individuelles » [[CSS, art. L. 115-3, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000028762006]].
Par ce double fondement, l’URSSAF et les caisses générales de sécurité sociale se trouvent soumises, dans l’exercice de leurs missions de contrôle et de recouvrement, aux exigences du CRPA, et notamment à l’obligation de motivation des décisions individuelles défavorables prévue par l’article L. 211-2 et au respect de la procédure contradictoire énoncée à l’article L. 122-1. La Cour d’appel de Fort-de-France en a tiré, dans un arrêt du 30 septembre 2025, une conséquence dont la portée pratique est considérable pour la défense des cotisants. Statuant sur un redressement notifié par la CGSS de Martinique à hauteur de 79 612 euros, la cour a jugé que l’organisme de recouvrement ne pouvait refuser, sans motivation, la demande de présentation d’observations orales formulée par le cotisant dans le cadre de la saisine de la commission de recours amiable [[CA Fort-de-France, 30 sept. 2025, RG n° 24/00047, https://www.courdecassation.fr/decision/68b92dded5d722cabac541cc]].
L’article L. 122-1 du CRPA dispose que « les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix » [[CRPA, art. L. 122-1, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031367431]]. La seule réserve apportée par le texte tient aux demandes d’audition « abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». En l’absence d’un tel abus, que l’administration supporte la charge de caractériser, le refus d’entendre le cotisant constitue un vice de procédure de nature à entraîner l’annulation de la décision défavorable.
Par ailleurs, la Cour de cassation a progressivement consolidé l’application des garanties du procès équitable au contentieux de la sécurité sociale. Dans un arrêt du 4 septembre 2025, publié au Bulletin, la deuxième chambre civile a énoncé, au visa de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que « la contestation des décisions de recouvrement, prises à la suite de ce contrôle, porte sur des droits et obligations à caractère civil » [[Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, https://www.courdecassation.fr/decision/68b92dded5d722cabac541cc]]. La Cour en a déduit que le droit au procès équitable, dont le droit à l’accès à un tribunal est une composante, « implique que chaque partie à l’instance soit en mesure d’apporter la preuve des éléments nécessaires au succès de ses prétentions ». Ce rattachement explicite du contentieux du recouvrement au champ de l’article 6 de la Convention constitue une avancée doctrinale majeure, en ce qu’il soumet désormais l’ensemble de la procédure de redressement aux standards du procès équitable.
B. L’annulation du redressement pour refus injustifié d’audition par la commission de recours amiable
L’arrêt de la Cour d’appel de Fort-de-France du 30 septembre 2025 illustre avec une netteté particulière la portée contentieuse de l’application du CRPA au contentieux URSSAF. En l’espèce, une société contrôlée par la CGSS de Martinique avait saisi la commission de recours amiable le 19 juillet 2022 pour contester une mise en demeure d’un montant de 79 612 euros. Le 28 septembre 2022, elle sollicitait la possibilité de présenter des observations orales devant la commission. La caisse répondit, sans autre motivation, que « cela n’est pas possible ». La cour d’appel a estimé que ce refus non motivé caractérisait un manquement aux exigences de l’article L. 122-1 du CRPA et a prononcé l’annulation de la procédure de contrôle et de redressement dans son intégralité.
La Cour d’appel de Fort-de-France a retenu que « sauf à considérer que la demande du 28 septembre 2022 est une demande d’audition abusive, ce que ne démontre pas la caisse, la cour constate qu’en refusant d’apporter des explications à l’intimée en se contentant d’indiquer que « cela n’était pas possible » sans davantage d’explication, le principe de l’article L. 122-1 du CRPA n’a pas été respecté ». Et la cour d’ajouter, dans une motivation qui éclaire la hiérarchie des normes applicable, que « la décision défavorable de refus d’apporter des explications touche aux libertés ». Cette formulation fait écho à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État qui range les garanties procédurales au nombre des libertés fondamentales dont la méconnaissance justifie l’annulation de l’acte administratif concerné.
Dès lors, le cotisant confronté à un redressement dispose désormais d’une arme procédurale dont il aurait tort de se priver : la demande d’observations orales devant la commission de recours amiable, formulée sur le fondement de l’article L. 122-1 du CRPA. Si l’organisme de recouvrement refuse cette audition sans caractériser le caractère abusif de la demande, le refus constitue un vice de procédure sanctionné par l’annulation de l’intégralité du redressement et des actes subséquents, y compris la mise en demeure. La Cour d’appel de Fort-de-France a en effet jugé que la procédure de contrôle et de redressement étant annulée, « la demande de validation de la mise en demeure devient sans objet ».
La portée de cette jurisprudence ne se limite pas aux ressorts des collectivités d’outre-mer. L’article L. 115-3 du Code de la sécurité sociale renvoie au CRPA pour l’ensemble des organismes de sécurité sociale, métropolitains comme ultramarins, et aucune distinction textuelle ne permet d’en restreindre l’application aux seules caisses générales de sécurité sociale. Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt précité du 4 septembre 2025, que le cotisant « dispose de la faculté d’apporter des éléments de preuve tant au stade du contrôle que durant la phase contradictoire et du droit de se faire assister du conseil de son choix et d’émettre des observations sur les chefs de redressement » [[Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, https://www.courdecassation.fr/decision/68b92dded5d722cabac541cc]]. La logique de cette motivation est symétrique à celle de l’arrêt de Fort-de-France : dès lors que le droit de présenter des observations est reconnu comme une garantie procédurale essentielle par la Cour de cassation elle-même, le refus injustifié d’audition devant la CRA ne peut qu’entraîner la nullité de la procédure.
A cet égard, il convient de souligner que la Cour de cassation a précisé, dans son arrêt du 4 septembre 2025, que « ces limitations du droit à la preuve, qui préservent un contrôle juridictionnel suffisant, sont compatibles avec les exigences de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention, dès lors que les dispositions législatives et réglementaires précitées régissant la procédure de contrôle garantissent au cotisant une procédure contradictoire ». En d’autres termes, la conventionalité du régime probatoire restrictif du contentieux URSSAF est conditionnée, selon la Cour de cassation elle-même, au respect effectif du contradictoire pendant la procédure de contrôle. Si le contradictoire est méconnu, la restriction du droit à la preuve perd sa justification conventionnelle, et l’ensemble de l’édifice procédural s’effondre.
II. L’encadrement strict de la suspension de la prescription des cotisations sociales
A. La limitation légale de la période contradictoire suspensive de prescription
Le second mouvement jurisprudentiel majeur de la période récente concerne la définition de la période contradictoire pendant laquelle le délai de prescription des cotisations sociales est suspendu. L’article L. 244-3 du Code de la sécurité sociale dispose que « dans le cas d’un contrôle effectué en application de l’article L. 243-7, le délai de prescription des cotisations, contributions, majorations et pénalités de retard est suspendu pendant la période contradictoire mentionnée à l’article L. 243-7-1 A » [[CSS, art. L. 244-3, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033713008]]. La durée de cette période contradictoire est définie par l’article R. 243-59, III, du même code, selon lequel elle est engagée à compter de la réception de la lettre d’observations par la personne contrôlée, qui dispose d’un délai de trente jours pour y répondre, et prend fin, en cas d’observations du cotisant, à la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle.
La Cour de cassation, par un arrêt du 29 janvier 2026 dont la portée est d’ores et déjà considérable, a censuré l’interprétation extensive que certaines cours d’appel donnaient de cette suspension. En l’espèce, une cour d’appel avait considéré que le délai de prescription était suspendu pendant l’ensemble des échanges intervenus entre le cotisant et l’inspecteur du recouvrement, y compris après la réponse initiale de ce dernier aux observations du cotisant. Elle avait ainsi retenu que de nouvelles observations formulées par le cotisant le 7 mars 2019, auxquelles l’inspecteur avait répondu le 14 mars 2019, avaient pour effet de prolonger la suspension de la prescription jusqu’à cette dernière date. La Cour de cassation a cassé cette décision au motif que « la lettre par laquelle l’inspecteur du recouvrement répond, en application de l’article R. 243-59 susvisé, aux observations formulées par le cotisant dans le délai prévu par ce texte à la suite de la notification de la lettre d’observations, ne constitue pas une nouvelle lettre d’observations et n’ouvre pas, au bénéfice du cotisant, une nouvelle période contradictoire au cours de laquelle il peut formuler des observations auxquelles l’agent chargé du contrôle serait tenu de répondre » [[Cass. 2e civ., 29 janv. 2026, n° 23-14.671, https://www.courdecassation.fr/decision/696a7d69cdc6046d478e6d7a]].
En conséquence, la Cour a posé une règle claire : « le délai de prescription des cotisations, contributions, majorations et pénalités de retard est suspendu à compter de la réception de la lettre d’observations par la personne contrôlée et jusqu’à la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle aux observations formulées, dans le délai prévu par l’article R. 243-59, III, du code de la sécurité sociale, par la personne contrôlée ». Les échanges ultérieurs entre le cotisant et l’URSSAF, fussent-ils abondants et nourris, n’ont aucun effet sur le cours de la prescription. Cette jurisprudence s’inscrit dans la continuité de la décision du Conseil d’État du 2 avril 2021 (n° 444731), qui avait déclaré illégales les dispositions réglementaires permettant à l’URSSAF de prolonger unilatéralement la période contradictoire, au motif que le pouvoir réglementaire ne pouvait, sans habilitation législative, étendre la suspension du délai de prescription au-delà de ce que la loi prévoit.
La Cour d’appel de Pau avait d’ailleurs déjà rappelé, dans un arrêt du 3 juillet 2025, que « le principe de la suspension du cours de la prescription signifie que la prescription cesse de courir jusqu’à la survenance d’un événement déterminé, et non qu’un nouveau délai recommence à courir à compter de cet événement » [[CA Pau, 3 juil. 2025, RG n° 23/00104, https://www.courdecassation.fr/decision/686765349f40b42a26419c66]]. Cette précision, d’apparence théorique, emporte des conséquences pratiques immédiates : dès lors que la prescription a été suspendue pendant une certaine durée, le délai déjà écoulé avant la suspension n’est pas effacé, et la prescription reprend à la date de fin de la période contradictoire pour la fraction du délai restant à courir. Il en résulte qu’une mise en demeure émise après l’expiration de ce délai résiduel est tardive et doit être annulée.
La combinaison de l’arrêt de la Cour de cassation du 29 janvier 2026 et de la jurisprudence désormais constante des cours d’appel impose au praticien une rigueur dans le suivi des dates clés du contrôle. La date de réception de la lettre d’observations, la date d’envoi des observations du cotisant, et la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle doivent être établies avec certitude. Un écart de quelques semaines dans l’appréciation de la date de reprise de la prescription peut suffire à faire basculer la validité du redressement tout entier. En cas de doute sur la date exacte d’envoi de la réponse de l’inspecteur, le cotisant est fondé à soulever la prescription des sommes réclamées pour la période antérieure de plus de trois ans à la date de la mise en demeure, augmentée de la durée de la seule période contradictoire définie par l’article R. 243-59.
B. La charge de la preuve et l’exigence de motivation dans la lettre d’observations
Au-delà de la question de la prescription, la jurisprudence récente renforce les exigences formelles pesant sur la lettre d’observations, dont la régularité conditionne la validité de l’ensemble de la procédure de redressement. La Cour d’appel d’Orléans, par un arrêt du 25 mars 2025, a ainsi annulé plusieurs chefs de redressement au motif que « si la lettre d’observations renvoie parfois à des annexes pour le détail des calculs du montant du redressement, celles-ci ne précisent pas la méthode de calcul ayant permis à l’URSSAF de déterminer le montant brut des assiettes de cotisations » [[CA Orléans, 25 mars 2025, RG n° 23/02211, https://www.courdecassation.fr/decision/67e641a3391a7e15094739e3]]. Un redressement de plus de 28 000 euros a ainsi été annulé pour défaut de motivation suffisante, ce qui illustre l’exigence de transparence qui pèse sur l’organisme de recouvrement dans l’exposé des bases de calcul du redressement.
Par ailleurs, la Cour d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 15 janvier 2026, a rappelé que l’URSSAF ne peut fonder son redressement sur des informations obtenues en méconnaissance des droits du cotisant, notamment en interrogeant des salariés hors de leur lieu de travail sans respecter la procédure prévue par le décret du 8 juillet 2016 [[CA Bordeaux, 15 janv. 2026, RG n° 23/05751, https://www.courdecassation.fr/decision/696a7d69cdc6046d478e6d7a]]. La cour a toutefois rejeté la demande de nullité en l’espèce, au motif que l’URSSAF avait satisfait à son obligation de réponse au cotisant. Cette décision montre que la nullité n’est pas automatique, mais qu’elle est conditionnée à la démonstration d’un grief effectif.
Le Tribunal judiciaire de Lille, par un jugement du 20 mai 2025, a adopté une position plus radicale en annulant l’intégralité des opérations de contrôle et la mise en demeure subséquente de 546 484 euros pour défaut d’information suffisante sur l’accès à la charte du cotisant contrôlé [[TJ Lille, 20 mai 2025, RG n° 22/00368, https://www.courdecassation.fr/decision/683600451211936937a1e821]]. Le tribunal a jugé que « l’absence d’avis de contrôle conforme entache la procédure de contrôle d’une erreur substantielle permettant d’obtenir la nullité des redressements subséquents ». Cette sévérité à l’égard des manquements formels de l’URSSAF témoigne d’un contrôle juridictionnel accru, que la Cour de cassation a d’ailleurs conforté dans son arrêt du 4 septembre 2025 en jugeant que « pour assurer l’effectivité du contrôle par le juge de la matérialité des faits, le cotisant doit pouvoir produire devant celui-ci l’ensemble des pièces nécessaires au succès de ses prétentions ».
La Cour de cassation a également eu l’occasion, dans un arrêt du 20 mars 2025 publié au Bulletin, de préciser le régime des sanctions applicables en matière de travail dissimulé et les conditions de leur modulation. Elle a jugé que « l’employeur à l’égard duquel a été constatée l’infraction d’emploi d’étranger non autorisé à travailler ne peut bénéficier de cette modulation de la sanction d’annulation des réductions et exonérations de cotisations », tout en rappelant que « la sanction prévue par l’article L. 133-4-2 susvisé présente le caractère d’une punition. Elle ne s’applique donc qu’aux seules infractions commises postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 2016 » [[Cass. 2e civ., 20 mars 2025, n° 23-15.729, https://www.courdecassation.fr/decision/67dbc207e044dcf80e82cc96]]. Cette décision rappelle, d’une part, que les sanctions URSSAF revêtent une nature punitive qui les soumet au principe de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères et, d’autre part, que la modulation des sanctions obéit à un régime strictement défini par la loi, sans que le juge puisse en étendre le bénéfice au-delà des cas qu’elle énumère limitativement.
Enfin, la Cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 5 février 2025, a prononcé l’annulation de l’entier redressement issu d’une lettre d’observations du 13 février 2013 et des actes subséquents, au motif que la lettre d’observations n’avait pas été signée par le directeur de l’organisme de recouvrement mais par le seul inspecteur chargé du contrôle [[CA Rennes, 5 fév. 2025, RG n° 20/00083, https://www.courdecassation.fr/decision/67a6f4850f05e2237435331d]]. La cour a rappelé que, conformément à la jurisprudence de la deuxième chambre civile du 7 septembre 2023 (pourvoi n° 21-20.657), « la lettre d’observations devait être signée par le directeur de l’organisme de recouvrement et non par l’inspecteur chargé du contrôle ». Cette exigence formelle, dont la méconnaissance entraîne la nullité de l’ensemble de la procédure, constitue un moyen de défense fréquemment invoqué par les cotisants et régulièrement accueilli par les juridictions.
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Conclusion
L’application du Code des relations entre le public et l’administration au contentieux URSSAF produit des effets qui dépassent la simple transposition de principes généraux. L’arrêt de la Cour d’appel de Fort-de-France du 30 septembre 2025, en consacrant le droit du cotisant à présenter des observations orales devant la commission de recours amiable et en sanctionnant par la nullité le refus injustifié de la caisse, ouvre une voie procédurale nouvelle que les praticiens du contentieux de la sécurité sociale auraient tort de négliger. L’arrêt de la Cour de cassation du 29 janvier 2026, en fixant de manière intangible le terme de la période contradictoire suspensive de prescription, prive l’URSSAF de la faculté de prolonger artificiellement le délai de prescription par des échanges postérieurs à la réponse de l’inspecteur du recouvrement. La conjonction de ces deux mouvements jurisprudentiels, l’un ancré dans le droit administratif des procédures contradictoires, l’autre dans le droit civil de la prescription extinctive, dessine un rééquilibrage progressif des garanties procédurales au bénéfice du cotisant. Le praticien du contentieux URSSAF dispose désormais d’outils contentieux renouvelés, dont la combinaison peut, dans certaines configurations procédurales, conduire à l’annulation intégrale du redressement sans même qu’il soit nécessaire d’en discuter le bien-fondé.
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