Par un arrêt rendu en 1999, la Cour de justice des Communautés européennes est venue rappeler à un État membre la portée de ses obligations découlant du droit de l’Union. En l’espèce, une directive du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 1994, relative à la protection des acquéreurs de droits d’utilisation de biens immobiliers à temps partiel, imposait aux États membres de prendre les mesures de transposition nécessaires avant le 30 avril 1997. N’ayant reçu aucune communication de la part d’un État membre concernant de telles mesures, la Commission a engagé une procédure en manquement conformément à l’article 169 du traité CE. Après une mise en demeure restée infructueuse, suivie d’un avis motivé, la Commission a saisi la Cour de justice afin de faire constater le manquement de l’État concerné. En défense, ce dernier n’a pas contesté l’absence de transposition dans le délai imparti mais a fait valoir qu’un projet de décret était en cours d’élaboration et que la procédure de mise en conformité serait achevée dès que possible. Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si des difficultés ou des procédures d’ordre interne pouvaient justifier le non-respect par un État membre du délai de transposition d’une directive. La Cour de justice a jugé que le recours de la Commission était fondé, constatant le manquement de l’État mis en cause. Elle a pour cela rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle un État ne peut invoquer des situations de son ordre juridique interne pour se soustraire aux obligations prévues par une directive.
La solution, qui réaffirme avec force un principe fondamental du droit de l’Union (I), illustre parfaitement la portée d’une jurisprudence classique en matière de contentieux en manquement (II).
***
I. La réaffirmation d’un principe fondamental du droit de l’Union
La décision de la Cour repose sur une distinction nette entre le caractère impératif de l’obligation de transposition (A) et l’inefficacité des justifications fondées sur des considérations nationales (B).
A. L’obligation contraignante de transposition des directives
La directive est un acte normatif particulier du droit de l’Union qui lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Cette souplesse dans la mise en œuvre ne diminue en rien le caractère inconditionnel et absolu de l’obligation d’agir dans le délai fixé. En l’espèce, l’État membre était tenu de mettre sa législation en conformité avec la directive 94/47/CE au plus tard trente mois après sa publication, soit avant le 30 avril 1997. L’absence de toute mesure prise à cette date constituait, en elle-même, une violation caractérisée de ses obligations découlant du traité.
Le manquement est ainsi constitué par la simple expiration du délai, sans qu’il soit nécessaire pour la Commission de prouver une quelconque intention ou une faute de la part de l’État défaillant. Le raisonnement de la Cour confirme que l’effectivité du droit de l’Union dépend de la transposition ponctuelle et correcte des directives, qui visent à harmoniser les législations nationales pour atteindre les objectifs communs, tels que la protection des consommateurs dans le cadre du marché intérieur.
B. L’indifférence des justifications tirées de l’ordre juridique interne
Face au manquement constaté, l’argumentation de l’État défendeur, qui consistait à invoquer l’état d’avancement de la procédure législative interne, a été jugée inopérante. La Cour a rappelé avec fermeté sa position de principe en la matière, énonçant qu’« un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et délais prescrits par une directive ». Cette formule, maintes fois réitérée dans sa jurisprudence, constitue la clef de voûte de la primauté et de l’effet direct du droit de l’Union.
Admettre de telles justifications reviendrait à permettre à chaque État membre de se prévaloir de ses propres contraintes administratives ou politiques pour différer l’application d’une norme commune. Une telle situation entraînerait inévitablement une application fragmentée et inégale du droit de l’Union sur son territoire, sapant ainsi les fondements mêmes de la construction européenne. La Cour se montre donc logiquement inflexible, considérant que les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires, y compris en anticipant les éventuelles lourdeurs de leurs procédures internes, pour garantir le respect de leurs engagements.
***
II. La portée d’une solution classique en contentieux de manquement
Si la décision ne constitue pas un revirement de jurisprudence, elle n’en demeure pas moins importante par sa fonction pédagogique (A) et par la sécurité juridique qu’elle garantit (B).
A. La valeur pédagogique d’un arrêt de manquement
Cet arrêt, bien que rendu dans une affaire spécifique, a une portée générale qui dépasse le simple cas de l’espèce. Il sert de rappel solennel à l’ensemble des États membres de la rigueur avec laquelle la Cour de justice et la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, entendent faire respecter les obligations issues du droit de l’Union. Chaque procédure en manquement est une occasion de réitérer les principes fondamentaux qui régissent les relations entre l’ordre juridique de l’Union et les ordres juridiques nationaux, contribuant ainsi à une culture de la légalité au sein de l’Union.
La condamnation systématique des retards de transposition, même lorsque l’État fait état de sa bonne foi ou des efforts entrepris, a une fonction dissuasive. Elle incite les administrations nationales à intégrer les échéances européennes comme des impératifs prioritaires dans leur calendrier législatif et réglementaire. La publicité de ces arrêts renforce par ailleurs le contrôle citoyen et la vigilance des juridictions nationales quant au respect par leur État de ses engagements.
B. La confirmation d’une jurisprudence établie, gage de sécurité juridique
En appliquant une solution constante, la Cour ne fait pas œuvre d’innovation mais consolide un acquis jurisprudentiel essentiel pour la sécurité juridique. Il s’agit d’une décision d’espèce, dont la solution est dictée par l’application d’un principe bien établi, et non d’un arrêt de principe qui viendrait infléchir ou créer une nouvelle règle de droit. Sa portée réside précisément dans cette prévisibilité, qui est une composante majeure de l’État de droit. Les particuliers, et notamment les opérateurs économiques, doivent pouvoir compter sur une application uniforme et ponctuelle des directives sur l’ensemble du territoire de l’Union.
Dans le cas présent, la directive visait à protéger les acquéreurs dans un secteur spécifique ; son absence de transposition privait les justiciables de l’État membre concerné des droits et garanties qu’elle entendait leur conférer. En refusant toute excuse pour le retard, la Cour assure que les objectifs de protection poursuivis par le législateur de l’Union ne restent pas lettre morte. Cette constance jurisprudentielle est donc la condition sine qua non de l’efficacité des politiques communes et de la confiance mutuelle entre les États membres.