Dans une communication du 30 septembre 2022, la première section de la Cour européenne des droits de l’homme a soulevé plusieurs questions préjudicielles dans une affaire concernant l’impossibilité pour des propriétaires d’obtenir une indemnisation suite à une expropriation indirecte. En l’espèce, deux requérantes avaient vu leur terrain utilisé par une municipalité pour la construction d’une route. La procédure d’expropriation et les travaux afférents avaient été délégués par la collectivité publique à un groupe d’entreprises.

Les propriétaires ont alors engagé une action en dommages-intérêts. Le 15 décembre 2009, le tribunal de première instance a condamné la municipalité à indemniser les requérantes pour la perte de leur propriété ainsi que pour la dépréciation de leur fonds voisin. Saisie ultérieurement, la cour d’appel, dont la position a été confirmée par la Cour de cassation, a infirmé ce jugement. Ces juridictions ont estimé que la responsabilité incombait exclusivement au groupe d’entreprises délégataire. Or, ces entreprises ayant fait faillite entre-temps, l’action en réparation a été déclarée irrecevable, privant les requérantes de toute compensation effective. Saisie, la Cour européenne des droits de l’homme a donc cherché à déterminer si un tel déni d’indemnisation était compatible avec le droit au respect des biens.

La question de droit soulevée par cette affaire est de savoir si une autorité publique peut s’exonérer de son obligation d’indemniser une expropriation en la déléguant à une entité privée, lorsque l’insolvabilité de cette dernière rend tout dédommagement impossible pour les propriétaires lésés. Par les questions posées aux parties, la Cour européenne suggère que la simple existence d’un mécanisme de délégation ne saurait suffire à priver les individus de la protection substantielle de leurs biens garantie par la Convention.

Cette situation conduit ainsi à analyser comment le recours à la délégation a pu aboutir à une neutralisation du droit à indemnisation (I), avant d’étudier la manière dont les interrogations de la Cour européenne tendent à réaffirmer l’obligation de garantie incombant à l’autorité publique (II).

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I. La neutralisation du droit à indemnisation par le jeu de la délégation

La décision des juridictions internes de faire supporter la charge de la réparation au seul délégataire a eu pour effet de priver de toute substance le droit des requérantes à être indemnisées. Cette solution repose sur un transfert de responsabilité strict (A) qui, face à l’insolvabilité du débiteur désigné, a rendu le droit à réparation purement illusoire (B).

A. Le transfert de la responsabilité à l’entité délégataire

Les juridictions d’appel et de cassation italiennes ont considéré que la délégation de la procédure d’expropriation à un groupe d’entreprises emportait un transfert complet de la responsabilité vis-à-vis des propriétaires. Elles en ont déduit que « ledit groupe était seul responsable vis-à-vis des requérantes ». Une telle approche consacre une vision formaliste de la délégation, où le lien contractuel entre l’autorité publique et son délégataire suffit à rompre le lien de droit entre cette même autorité et les administrés victimes de l’opération d’utilité publique.

Pourtant, la municipalité demeure l’initiatrice et la bénéficiaire finale de l’expropriation, celle-ci étant réalisée dans un but d’intérêt général qui relève de sa compétence. En isolant la responsabilité au niveau du seul exécutant matériel, les juges nationaux ont omis de considérer que l’autorité publique conserve une obligation de surveillance et de garantie quant à la bonne fin de l’ensemble du processus, y compris le juste dédommagement qui en constitue une condition substantielle.

B. Le caractère illusoire du droit à réparation face à un débiteur insolvable

La conséquence directe de cette analyse a été de rendre l’action des requérantes « inadmissible (improcedibile) » en raison de la faillite des entreprises responsables. En cantonnant le droit à réparation à une action dirigée contre un débiteur insolvable, les juridictions internes ont transformé un droit fondamental en une créance irrécouvrable. La protection du droit de propriété, qui impose une indemnisation « prompte, adéquate et effective », se trouve ainsi vidée de son sens.

Une telle situation crée une inégalité manifeste entre les citoyens, selon que l’expropriation est menée directement par la puissance publique ou par un intermédiaire privé. L’effectivité du droit ne peut dépendre de la solvabilité d’un acteur privé choisi par l’administration. En validant un montage juridique qui aboutit à un déni de justice matériel pour les propriétaires, la Cour de cassation a consacré une solution qui heurte de front l’exigence d’un recours effectif.

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C’est précisément cette rupture d’effectivité que la Cour européenne des droits de l’homme semble vouloir sanctionner. Les questions qu’elle pose aux parties orientent clairement le débat vers la responsabilité résiduelle de l’État, qui ne saurait se dérober à ses obligations conventionnelles par un artifice de procédure.

II. La réaffirmation de l’obligation de garantie de l’autorité publique

À travers ses interrogations, la Cour de Strasbourg examine la situation non sous l’angle du droit interne de la responsabilité, mais au regard des exigences de la Convention (A), suggérant ainsi l’existence d’une obligation de substitution pesant sur l’autorité publique en cas de défaillance de son délégataire (B).

A. L’appréciation de la privation de propriété au regard des garanties conventionnelles

La Cour pose deux questions fondamentales qui recentrent le litige sur l’article 1er du Protocole n° 1. En demandant si « les requérantes ont-elles été privées de leur terrain conformément à l’article 1 du Protocole no 1 ? », elle ne s’interroge pas seulement sur le montant de l’indemnité, mais sur la légalité même de la dépossession. Une expropriation sans indemnisation effective n’est pas une expropriation régulière au sens de la Convention.

Ensuite, en visant spécifiquement « l’impossibilité pour les requérantes d’obtenir un dédommagement », la Cour indique qu’elle ne se contente pas d’un droit théorique. La référence à l’arrêt *Arnaboldi c. Italie* confirme d’ailleurs sa jurisprudence constante en la matière, qui impose aux États de s’assurer que les victimes d’expropriation, y compris indirectes, reçoivent une compensation concrète et accessible. L’absence de paiement transforme la privation légale de propriété en une spoliation contraire à la Convention.

B. L’obligation implicite de substitution de l’autorité publique

La troisième question posée par la Cour est la plus révélatrice de sa démarche. En demandant si les requérantes « avaient-elles à leur disposition un recours par lequel elles auraient pu obtenir de la part de l’administration municipale une compensation », la juridiction européenne explore l’existence d’une voie de droit alternative et subsidiaire contre la municipalité. L’interrogation est rhétorique : en l’absence d’un tel recours, le système juridique national serait jugé défaillant.

Cela suggère que l’autorité publique, en tant que garante du respect des droits fondamentaux sur son territoire, ne peut se retrancher derrière la personnalité morale de son délégataire. En cas de défaillance de ce dernier, son obligation d’indemniser, qui est le corollaire de son pouvoir d’exproprier, ressurgit. Il lui appartient de se substituer à l’opérateur privé pour assurer aux propriétaires le paiement de la juste indemnité prévue par la loi et la Convention, quitte à se retourner ensuite, si possible, contre son cocontractant défaillant.