Par un arrêt rendu en réponse à une question préjudicielle, la Cour de justice des Communautés européennes précise les conditions d’application dans le temps de la directive du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. En l’espèce, un plan d’aménagement du territoire, adopté par une commune néerlandaise en 1992, prévoyait la création d’une zone portuaire et industrielle. Ce projet reprenait en substance des aménagements déjà prévus par un plan antérieur datant de 1968, lequel n’avait jamais été mis en œuvre au-delà de quelques travaux de remblayage. L’autorisation initiale de 1968 n’avait pas été précédée d’une évaluation environnementale. Une nouvelle procédure d’autorisation fut engagée après le 3 juillet 1988, date d’expiration du délai de transposition de la directive. Saisie d’un recours contre la décision d’approbation du nouveau plan de 1992, la juridiction administrative néerlandaise a interrogé la Cour sur la compatibilité avec la directive d’une réglementation nationale qui dispensait de l’obligation d’évaluation environnementale les projets déjà couverts par un plan antérieur, même si celui-ci n’avait pas été exécuté.
La question de droit posée à la Cour était donc de savoir si la directive 85/337/CEE doit être interprétée en ce sens qu’elle permet à un État membre de dispenser de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement un projet lorsque celui-ci avait fait l’objet d’une autorisation avant l’expiration du délai de transposition de la directive, que cette autorisation n’a pas été utilisée et qu’une nouvelle procédure d’autorisation est formellement engagée après cette date. La Cour de justice répond par la négative, affirmant que dans de telles circonstances, le projet doit faire l’objet d’une évaluation environnementale conforme aux exigences de la directive. Elle juge que « la directive doit être interprétée en ce sens qu’elle ne permet pas à un État membre de dispenser des obligations concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement les projets repris dans son annexe I lorsque ces projets avaient déjà fait l’objet d’une autorisation avant le 3 juillet 1988, que l’autorisation n’avait pas été précédée d’une étude environnementale et n’a pas été utilisée, et qu’une nouvelle procédure d’autorisation est formellement engagée après le 3 juillet 1988 ». La solution de la Cour, qui repose sur une interprétation stricte du champ d’application temporel de la directive (I), vient ainsi consacrer la pleine effectivité de l’obligation d’évaluation environnementale (II).
I. L’affirmation d’une application temporelle stricte de l’obligation d’évaluation
La Cour de justice établit une ligne de partage claire pour l’application de la directive en se fondant sur la date de lancement de la procédure d’autorisation. Elle écarte ainsi l’idée qu’une autorisation ancienne et inusitée puisse créer une situation acquise (A), tout en se distinguant de sa jurisprudence antérieure relative aux procédures en cours (B).
A. Le rejet d’un droit acquis né d’une autorisation ancienne et inusitée
La Cour examine la situation d’un projet qui, bien qu’autorisé avant la date butoir du 3 juillet 1988, n’a connu aucun commencement d'exécution significatif. La question centrale était de déterminer si cette autorisation initiale, accordée des décennies auparavant sans évaluation environnementale, pouvait encore produire des effets juridiques et dispenser le projet de se conformer aux nouvelles exigences communautaires. Le raisonnement de la Cour est sans équivoque : le simple fait qu’une autorisation ait existé n’est pas suffisant pour soustraire le projet à la directive.
Le facteur déterminant réside dans l’engagement formel d’une nouvelle procédure d’autorisation après la date d’expiration du délai de transposition. La Cour considère que cet acte juridique ouvre une nouvelle phase qui doit être soumise à l’empire du droit communautaire en vigueur. Elle juge que « lorsque, comme en l’espèce au principal, pour des raisons inhérentes à la réglementation nationale applicable, une nouvelle procédure est formellement engagée après le 3 juillet 1988, cette nouvelle procédure doit être soumise aux obligations d’évaluation environnementale résultant de la directive ». En agissant de la sorte, elle refuse de voir dans l’ancienne autorisation une sorte de droit perpétuel à construire, déconnecté de toute mise en œuvre effective.
B. La distinction avec la jurisprudence relative aux procédures en cours
Pour asseoir sa solution, la Cour prend soin de distinguer la présente espèce des situations qu’elle avait déjà eu à trancher. Elle avait en effet jugé que la directive n’était pas applicable aux procédures d’autorisation engagées avant le 3 juillet 1988 et toujours en cours à cette date. Cette solution antérieure était justifiée par le principe de sécurité juridique et la volonté de ne pas « alourdir et retarder, du fait des exigences spécifiques imposées par celle-ci, des procédures déjà complexes au niveau national ».
Toutefois, la Cour souligne que ces considérations ne sont pas transposables au cas d’espèce. Il ne s’agit pas ici de perturber une procédure déjà avancée, mais de statuer sur le sort d’une procédure entièrement nouvelle, lancée bien après l’entrée en vigueur de l’obligation d’évaluation. L’argument de la sécurité juridique ne peut être invoqué pour faire revivre un projet dormant en le soustrayant aux règles de fond destinées à la protection de l’environnement. La Cour estime que les justifications admises dans son arrêt *Commission/Allemagne* ne valent pas « dans un tel cas », d’autant que la nouvelle procédure d’autorisation peut faire l’objet des voies de recours prévues par le droit national.
II. La consécration de la pleine effectivité de l’obligation d’évaluation
En imposant l’évaluation environnementale pour les projets anciens faisant l’objet d’une nouvelle autorisation, la Cour assure la primauté des objectifs de la directive sur les logiques de contournement (A) et confère à sa décision une portée préventive considérable pour l’avenir (B).
A. La primauté de l’objectif de la directive sur les dérogations nationales
La décision commentée est une illustration claire du principe de l’effet utile du droit communautaire. La Cour veille à ce que les objectifs de la directive 85/337/CEE ne soient pas vidés de leur substance par des constructions juridiques nationales. En l’espèce, la législation néerlandaise créait une exception pour les activités déjà prévues dans un plan en vigueur, ce qui revenait à neutraliser l’application de la directive pour un grand nombre de projets réactivés.
En jugeant cette dispense non conforme à la directive, la Cour rappelle que le principe fondamental est celui de l’évaluation préalable pour tout projet susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Elle affirme que toute autre solution « serait contraire au principe d’évaluation concernant les incidences sur l’environnement de certains projets importants, énoncé à l’article 2 de la directive, et risquerait de compromettre l’effet utile de celle-ci ». Cette position réaffirme que les États membres ne sauraient maintenir des exceptions générales qui iraient à l’encontre des finalités environnementales définies au niveau communautaire, garantissant ainsi une application uniforme et effective de la législation.
B. Une portée préventive à l’encontre des projets réactivés
Au-delà du cas d’espèce, la portée de cet arrêt est significative. Il adresse un message clair aux États membres et aux maîtres d’ouvrage : les autorisations anciennes, non suivies d’effet, ne constituent pas un sauf-conduit permettant d’échapper aux normes environnementales actuelles. Cette jurisprudence met un terme à la pratique des « projets dormants » que l’on pourrait réactiver des années plus tard sans aucune considération pour l’évolution du droit et des connaissances en matière environnementale.
L’arrêt établit ainsi un critère fonctionnel : dès lors qu’une nouvelle décision administrative est nécessaire pour permettre la réalisation d’un projet, et que cette décision intervient après l’échéance du délai de transposition, l’obligation d’évaluation s’applique pleinement. Cette solution a le mérite de la clarté et prévient des manœuvres procédurales qui viseraient à exploiter d’anciennes planifications pour contourner des obligations plus récentes. Elle renforce la protection de l’environnement en assurant qu’aucun projet d’envergure ne puisse être mis en œuvre sans une analyse actualisée de ses impacts, conformément à l’esprit et à la lettre de la directive.